城投公司轉型發展路徑初議

趙一凡

摘 要：城投公司是城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資城投，隨著城投企業發展速度加快，投資規模也越來越大，負載率逐漸增高，在這樣的發展態勢下，原有的城投企業發展模式已經難以持續下去，發展過程中也逐漸產生了許多嚴重的問題亟待解決。需要從宏觀政策適應和微觀企業管理兩個方向加以改進，并進行轉型升級。提出相應的企業發展轉型策略，探索適合城投企業發展轉型的模式，具有一定參考借鑒價值。

關鍵詞：城投公司;轉型發展;運用

城投公司是城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資城投，起源于1991年，承擔相應的政府職能，是特殊市場經營體。2014年10月2日，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號）以來，城投公司發展面臨著原融資渠道無以為繼、新融投資渠道亟需開拓的情況。需要城投從宏觀政策適應和微觀企業管理兩個方向加以改進，最終進行轉型升級。

1、城投公司發展背景

我國城投公司產生于20世紀90年代初期，是在國家新一輪政府投融資體制改革背景下，地方政府為了解決城市發展建設資金問題而組建的投融資平臺公司。在經歷了近20年發展，城投公司對城市基礎設施建設、地方經濟社會發展、提升城市形象等方面做出了歷史性的獨特貢獻。2010年，隨著國家清理地方政府負債活動的全面鋪開，絕大多數的城投不再具有融資平臺功能，融資能力基本喪失。

2、城投公司發展面臨形勢

2014年10月2日，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43號），2015年1月1日實施的新預算法。此后，地方各級政府加快建立了規范的舉債融資機制，顯性的地方政府債務得到了有效管理。“43號文框架”對于地方政府債務管理的兩個有力抓手為地方政府債務限額管理和預算管理。其著眼點在地方政府隱性債務。隨后，各地方政府逐漸明確隱性債務的增長問題是十分突出的方向，疊加財政部23號文、審計署在2017年四季度的審計報告，市場開始對于隱性債務問題高度關注?；怆[性債務有一個重要的前提，那就是“不得新增隱性債務”。這一要求在城投公司的報表上有兩大體現：一方面，城投公司的投資現金流出規模出現同比增多的樣本比例在下降，意味著投資支出有所控制;另一方面，城投公司投資現金流凈額為正的樣本比例則有明顯抬升，意味著往期的投資項目實現凈現金回流的城投比例在提升?，F實中，城投在減少了投資支出的同時，其現金儲備也出現了比較明顯的下降，而這種情況是在經營現金流凈額和投資現金流凈額均有所改善的背景下發生的，說明城投公司自身也在清償債務。

化解隱性債務的過程很可能會對經濟增長造成下行壓力。各地城投公司融資壓力驟增，不僅僅是新建項目的需求，更多的源于歷史債務的化解和剛性支出。對此，2017年12月23日，財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出：“支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目”。2018年3月9日，國家發展改革委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出：分類穩步推進地方融資城投公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資城投公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。2018年上半年中央還下發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發【2018】27號）（主要圍繞的是隱性債務說的，此文件為秘級文件，具體內容未知）。從政策變化中可以看出，在可預見的幾年內，城投公司向市場化轉型會逐步推進。同時，考慮到歷史形成的債務等問題，城投企業轉型必然面臨著長期性。

3、城投公司轉型發展的應對辦法

面對不確定的政策形勢，政府希望且支持城投公司轉型。城投公司希望更多的市場化運作權限，但是前提條件政府的持續政策支持。因此城投公司的應對辦法是在處理好歷史遺留問題的基礎上，繼續探討發展路徑。將城投公司打造成市場化、實體化、規范化和多元化運行的區域城市發展運營商。

3.1黨建規范化中促公司轉型運用

城投公司大多為國有企業，必須結合新形勢、新任務，認真貫徹落實習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上的講話精神，加強企業五項黨建工作，有效促進生產經營工作和企業轉型發展。

一方面必須高度重視加強思想政治引領，把加強理論學習作為提高各級黨組織領導班子以及廣大黨員政治素質和思想作風的重要舉措。一是堅持學習教育常態化，落實基層黨組織“三會一課”制度，增強干部職工的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，不斷將職工思想行為統一到企業各項決策部署上來;二是堅持學習教育廣覆蓋，除了黨員干部，工團婦等組織積極搭建學習城投，讓更多的員工接受教育，通過開展宣講報告、黨員教育活動、建設學習型黨組織等一系列工作，使員工樹立正確的理念，進一步統一思想和行動。

另一方面必須注重強化領導干部作風建設，要注重調查研究，通過不定期組織黨支部書記訪談、參加基層黨組織班后會等形式，了解基層黨組織在生產經營、后勤保障、職工穩定等方面存在的問題，及時協調各部門配合解決。各基層黨組織要深入一線，加強與職工的交流溝通，了解職工思想動態，有針對性地進行解釋和引導，為各項工作的推進提供保障。

3.2工作專業化中促公司轉型運用

城投公司，是促進區域發展、實現政府決策的重要抓手。在服務區域開發建設和產業集聚過程中，承擔著不可替代的“引領”和“補充”作用。城投企業的引領作用，一是進行高水平的土地整理和基礎建設，完善區域基礎設施，為區域繁榮提供硬件引領;二是為了區域向產業、人口、資金等要素的集聚，實現區域繁榮，由于受制于新開發區域要素缺乏市場化主體不愿投資的客觀約束，由城投企業做好先導性的產業探索。城投企業的補充作用，就是對于市場化市場主體由于利潤和風險要求不予投資、政府由于受制于政策無法直接投資的一些公益性和準公益性產業，由城投公司予以建設甚至運營，發揮外部經濟的投資效益。

3.3管理精細化中促公司轉型運用

作為政府城投企業，部分城投公司還處于高速發展期，但按照企業發展規律，面向未來必須從快速粗放發展方式轉型，向精細管理要效益。一是精細化管理。改變過去在高速發展形勢下企業形成的粗放管理的慣性思維，全方位提升管理精度，拓展管理深度，用‘嚴、深、細、實的工作標準抓好各項工作落實，使企業各項工作全方面全流程的精細化管理。二是制度化管控。推行崗位責任制，理順業務流程，通過管理制度的落實實現橫向縱向全緯度的管理，提升企業各項工作的規范性。三是信息化組織。要在公文流轉、進度管控、業務推進等方面加強信息化手段的應用，改被動督辦為主動管理，通過“一分部署、九分落實”的執行力，提升工作效率。

3.4隊伍職業化中促公司轉型運用

實現企業發展目標，關鍵在人，想實現企業發展目標必須要建設一支高素質的職業化干部職工隊伍。城投公司要進一步完善選人用人機制，把真正把想干事、能干事、干成事的干部選拔出來、使用起來;進一步完善企業規章制度，嚴明組織人事紀律，強化企業勞動紀律，實現能上能下、能進能出的用人機制;加強干部素質培養，注重全員業務能力培養，加強核心干部的業務培養，注重在工作實踐在歷練干部，實現干部隊伍整體素質的快速提升;進一步優化績效考核工作和企業薪酬體系，解決基層員工“天花板”效應等相關問題，激發高素質專業化干部的積極性和創造性;堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，建立激勵機制和容錯糾錯機制，對敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部進行激勵鼓勵。黨政齊抓共管，發揮好工青婦等組織的作用，對于困難員工進行及時的幫扶，解決干部職工后顧之憂。通過一系列舉措的實施，打造一支能吃苦、敢拼搏、素質強、會創新的專業化干部隊伍。

3.5融資多元化中促公司轉型運用

面對全新的工作形式，公司將進一步發展城投企業作用，創新融資手段。具體而言主要融資方式有以下幾種：

1、用足傳統方式。在合法合規的前提下，繼續用好已有授信的未提額度，同時爭取銀行新的信貸支持。

2、搶抓貨幣放閘時機。保持宏觀政策警覺性，緊盯資金市場窗口，繼續拓寬資金渠道，爭取綜合優勢明顯的大額資金支持。

3、用好政府債券。盡力將政府債券資金的撥付和支出協調對應好，避免出現后期審計風險。

4、開辟直融渠道。為構造穩定的收入及利潤形成模式，公司需高度重視與管委會落實相關協議，就開發建設的管理費計提規則進行明確，為發行債券創造基本的財務條件，從而推進后續的審計、評級和發行工作。

5、加強信用建設。改善城投公司財務狀況和經營成果，爭取良好的外部評級，為融資提供有力支撐。

6、做好改革轉型。順應政策大勢，主動求變，轉型發展。理清業務關系，強化市場運營。

7、探索新的項目建設形式。梳理建立項目庫，對有一定收益的項目積極申報入圍PPP等多種項目建設形式。對沒有收益的項目，需借助政府付費，申報入圍，以吸引社會資本，緩解的資金困難。

3.6經營市場化中促公司轉型運用

一方面完善企業法人治理。按照國有企業改革要求，按照企業職責推進企業市場化。一是進一步完善現代企業制度，明確與政府的責權利關系，由行政指令式政企關系向委托受托的合同關系，確保全方位服務于政府各項工作的同時，建立政府授權投資經營體制，改善企業資產和收入結構;二是加強內部控制體制，城投公司由于受中央嚴格管控的不可避免的因特殊主體而存在風險，在無法避免政策風險的客觀情況下，優化組織管理模式加強企業內部的行為管理，對于企業的各項經營行為理清其市場化、公益性和政府委托類企業行為的邊界，提高公司內部的抗風險能力。

另一方面優化企業投資機制。發展健康快速的區域無不將政府行為和城投企業信用進行深度融合。當前，中央對于城投企業的管控主要集中于地方政府信用背書行為上，但城投企業由于其市場化主體的組織優勢、資源稟賦集中的資源優勢、切實落實地方政府決策的政治優勢，在未來的發展中還將起到不可替代的作用。從全國的城投類企業對比來看，城投公司需要進一步優化投資機制，面向市場探索企業自身的贏利機制，擴展基礎設施建設和土地一級開發業務，圍繞土地相關產業鏈，進行土地一級二級聯動開發，向產業投資、資產管理等多元化業務轉型，增加企業自身造血機制和生存能力。

結語：

綜上所述，城投公司在提高政府資源的整合和利用效率、加快了城鎮化進程、促進民生改善、拉動民間投資等方面發揮著不可替代的作用。在復雜的環境下，城投企業若想得到良好的發展必然需要進行轉型，以更加雄厚的企業實力服務于區域的成熟繁榮和產業聚集。

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