改革開放以來我國耕地保護政策的演變歷程

唐朝光

摘 要：本文分析了我國耕地保護政策的演變歷程，包括我國耕地保護政策檢討的現勢性，耕地保護政策發展歷程。

關鍵詞：耕地;保護;政策

本文重點對改革開放后耕地保護政策的演進歷程進行回顧，并以時間為序，結合我國經濟體制改革和農業經濟發展過程，根據國務院及國土管理系統頒布的有關耕地保護的各項法規、條例等，將這一演進歷程劃分為五個發展階段，從縱向透析改革開放后耕地保護政策的歷史沿革，為深入評價耕地保護政策奠定基礎。

1.我國耕地保護政策的必要性

耕地是指主要用于種植小麥、水稻、玉米、蔬菜等農作物并經常進行耕耘的土地。包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地及菜地。我國的耕地資源表現出“一多三少”的特征：一是耕地總量多，按照國家統計局《國際統計年鑒》（2016），我國的耕地資源總量，僅次于美國、 印度和俄羅斯，居世界第 4 位。二是人均耕地面積少。 2015年底中國耕地面積20.24億畝，僅約占國土面積的 14.05%， 人均耕地面積不足世界平均水平的 40%。 三是耕地后備資源少。 全國具有一定規模的耕地后備資源僅約為 533.33 萬公頃， 且大多分布在生態脆弱區， 補充耕地成本高、 難度大;四是優質耕地占比量少。據國土資源部統計數據，截至2015年末，全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全國耕地平均質量等別為9.96等，優、高、中、低等耕地面積比例分別為2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。

作為人口大國，保有一定量的耕地資源，關系到我國的糧食安全、經濟安全和社會長治久安。為此，改革開放以來，我國制定了一系列的嚴格的耕地保護政策和措施，體現在：一是將耕地保護寫進了1998年《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”，用以規范耕地使用市場;二是頒布《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式嚴格農用地轉用審批制度、建立耕地保護責任制;三是采用“征收耕地占用稅、新增建設用地有償使用費”防范耕地被濫用，四是通過劃定與監測基本農田保護區、對耕地質量進行分等定級、土地復墾管理等措施來強制性實施耕地保護政策。然而，隨著社會經濟的發展、城市化和工業化進程的加快，近年來，耕地數量與質量呈現出減少和下降的趨勢，政策實施并未達到預期的效果。當前，面對耕地尤其是基本農田日益減少的嚴峻形勢，確有必要重新檢討與進一步研究認識耕地保護政策。

2.改革開放以來我國耕地保護政策形成與發展的歷史沿革

結合我國改革開放以來經濟體制改革和農業經濟發展過程，根據國務院及國土管理系統頒布的有關耕地保護的各項法規、條例等，改革開放后我國耕地保護政策發展歷程可以分為五個階段：

第一階段是 1978 年—1985 年（起步階段）。1978 年黨的十一屆三中全會的召開，拉開了改革開放的序幕，隨著農村家庭聯產承包責任制的全國推行，農村糧食豐收、城市嘗試走社會主義市場經濟道路，城鄉都關注土地利用問題，人地關系逐漸趨于緊張，國家開始重視耕地數量保護。1981 年國務院《政府工作報告》開始提出“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”應作為國家政策，雖然這一時期國家還沒成立專門的土地管理機構，對農村土地進行管理，但政府與學者們逐漸開始對耕地的利用現狀、類型劃分、生產條件等技術與管理問題進行摸索與研究，這為耕地保護政策的正式出臺做好鋪墊， “要‘嚴格控制占用耕地建房和‘愛惜每一寸耕地”被寫入 1983 年中央一號文件，耕地保護進入正式制度建設中。

第二階段是 1986 年—1991 年（發展階段）。這一時期，經濟改革全面展開，發展帶來日益旺盛的用地需求使得耕地管理進一步受到重視，耕地保護政策不斷推出。1986年，黨中央和國務院發出《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》;1986年國家成立國家土地管理局，開始有了加強耕地保護的專門機構、專業隊伍和統一管理體制。出臺了《中華人民共和國土地管理法》，使我國土地管理特別是耕地保護工作進入了法制建設階段;1987 年出臺《耕地占用稅暫行條例》，開始嘗試采用經濟手段抑制耕地亂占現象;1988 年在湖北省荊州市開始劃定基本農田保護區試點工作;1992 年國務院批轉國家土地管理局、農業部《關于在全國開展基本農田保護工作的批示的通知》明確提出“基本農田保護”這一概念，要求在全國開展基本農田保護工作，為基本農田保護制度的全面建立奠定了基礎。這一時期，耕地保護在政策制定與實踐層面都有發展，在宏觀方面與微觀方面進行了初步探討，開始了“全面保護”與“重點保護”相結合格局。

第三階段是 1992 年—1997 年（鞏固階段）。隨著進一步的改革開放和市場經濟建設，社會經濟進入迅速發展的新階段，開發區與房地產項目規模擴張使得耕地占用和轉用規模也增大，為此，國家進一步強化行政手段推行耕地保護政策。1994年發布《基本農田保護條例》，形成了以基本農田保護制度為核心的農用地保護機制;同期，為了維護耕地保護已取得的成果，政府也進一步重視對耕地違法行為的查處與懲罰的法律法規建設，如 1996年頒布了《土地違法案件查處辦法》、1997年，中共中央、國務院發出《進一步加強土地管理，保護耕地的通知》（11號文件）;同年將“破壞耕地罪”、“非法批地罪”、“非法轉讓土地罪”條款增設入《刑法》。

第四個階段是1998年—2004年（調整階段）。這一時期，我國工業化繼1991年再次呈現“重型”增長方式，城鎮化率先超過30%進入世界公認的城鎮化高速發展階段，全國固定資產投資增長迅猛以及退耕還林全面鋪開，大量用地需求給耕地保護帶來巨大壓力。1998年修訂了《土地管理法》，第一次以立法形式確認了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”為基本國策，并確立了耕地總量動態平衡、用途管制、集中統一管理以及加強執法監察等原則;在在2003年就集中發布了《農用地分等規程》、《農用地估價規程》 、《農用地定級規程 》及《耕地后備資源調查與評價技術規程》等四項行業標準。雖然這一時期由于市場經濟體制的不健全及國家發展戰略的調整，耕地保護政策沒有達到預期成果，但耕地保護政策的內涵得到進一步的補充，保護手段日益多樣化，原則性、實操性、自查性與處罰性的政策不斷地擴充，表明了這一時期較為系統地構建了耕地保護政策體系框架。

第五個階段是 2005 年至今（完善階段）。這一時期，耕地保護獲得全社會特別是中央政府高度關注，機遇與挑戰并存。從 2004 年至 2008 年連續 5 年，中央 1 號文件及《政府工作報告》中都高度關注土地問題特別是耕地保護問題。2006 年《政府工作報告》高調要求“切實保護耕地特別是基本農田”;2007 年《政府工作報告》中更發出“一定要守住全國耕地不少于 18 億畝這條紅線”的最強音。隨后，多部法律出臺和更新，2007年《物權法》、《城鄉規劃法》、《耕地占用稅暫行條例》，2008 年《土地調查條例》和 2009年《土地調查條例實施辦法》，2011 年《土地復墾條例》和 2012 年《土地復墾條例實施辦法》、《農業法》第二次修訂以及 2012 年《國土資源部關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》首次以文件的形式明確了耕地質量建設與管理是各級國土資源部門的重要職責和任務，提出健全耕地質量等級更新評價制度與建立耕地質量等級監測機制，構建了我國耕地質量管理的整體政策體系框架，通過“最嚴格守，高標準建，上手段管”，將耕地數量管控、質量管護有機融合，形成了耕地保護“數質并重”的工作抓手，對今后的耕地保護工作具有方向性和里程碑式的意義，此后，從宏觀層面關于耕地保護的原則性規定趨于穩定和完善。

參考文獻：

[1]鞏前文等.改革開放 40 年來中國耕地保護政策演變及優化路徑[J].中國農村經濟，2018（12）

[2]唐健.我國耕地保護制度與政策研究[M].中國社會科學出版社，2006：56.

[3]劉新衛，趙崔莉.改革開放以來中國耕地保護政策演變[J].中國國土資源經濟，2009（03）.