地方政府隱性債務及風險研究

宋燕娜

摘要：分稅制改革導致中央與地方財權與事權的倒掛，直接加劇了地方政府的財政負擔。為了應對財政壓力和長期一直以GDP為標準的績效考核壓力，地方政府上馬了各種項目，變相融資，隱性債務風險凸出，財政金融穩定險象環生，以此為基礎，提出了相應的政策建議。

關鍵詞：隱性債務;政府債務;風險管控

2018年以來，全球經濟總體延續復蘇態勢，但外部環境發生明顯變化，不確定因素增多。中國經濟保持較強韌性，但在新舊動能轉換階段，長期積累的風險隱患暴露增多，小微企業、民營企業融資難問題較為突出，經濟面臨下行壓力。面對穩中有變、變中有憂的內外部形勢，中央堅決遏制隱性債務增量，化解銀行債務存量，為高質量發展一個營造適宜的貨幣金融環境。

一 、地方政府隱性債務的含義

盡管中央政府已公開的重要文件中尚未明確對隱性債務的含義，但是根據地方政府頒布的一系列文件以及對隱性債務的相關工作安排，可以判斷出目前國家對隱性債務的定義，即政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。近幾年來，地方政府隱性債務的主要呈現為政府購買服務和PPP項目。規范的政府購買服務和PPP項目本身不會沒有問題，但是操作不規范，可能會增加地方政府隱性債務。分稅制改革以來，財政收入的層層上解和財政支出的層層下壓，加劇了地方政府的財政負擔，再加上一直以來以GDP作為績效考評方式，使得地方政府有動機和壓力通過違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限以及在限額之外直接或承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務等等，變相融資，從而可能增加地方政府隱性債務。

二、地方政府隱性債務的由來

目前地方政府隱性債務增長主要歸因于當前我國的財稅體制。當前我國處于財政分權、金融顯性集權隱性分權階段。一方面，在財政分權的背景下，特別是分稅制改革后，中央與地方財權與事權的倒掛現象嚴重，直接加劇了地方政府的財政負擔。同時金融的隱性分權表現為地方政府存在追逐金融資源的強烈沖動。為了應對財政壓力和長期一直以GDP為標準的績效考核壓力，地方政府逐漸形成了“供地融資”模式，通過成立以土地資源為核心的政府融資平臺等方式以獲得更多發展資金，從而地方隱性債務開始逐年增加。另一方面，金融顯性集權強調金融風險的控制，并不允許地方政府與金融機構存在直接的業務干預，這在一定程度上對金融資源轉化為地方債務起到了抑制作用，能有效降低地方債務增長。最終地方政府隱性債務的影響如何讓，取決于這兩種力量的作用大小。

三、當前地方政府隱性債務的主要風險

結合，目前我國地方政府隱性債務的風險主要體現在以下幾個方面：

第一，惡化社會信用環境，影響社會穩定。政府信用是社會信用的奠基石，由于財政壓力和績效考核壓力，若不受約束，地方政府往往傾向于擴大隱性債務，最終極大可能會導致政府債務負擔過重問題。一旦無法按期足額償還到期債務本金，就會影響政府信用，繼而影響政府的其他項目正常支出，甚至造成地方政府難以正常履行部分職能。

第二，引發金融動蕩，加劇金融風險。政府債務主要投向中長期基建項目，但資金來源期限較短，且部分政信項目通過平臺間互聯互保增信，形成擔保圈。一旦某個環節出錯，財政風險就會轉化為金融風險，引起金融動蕩，甚至引起新一輪的金融危機。

第三，擴大結構性矛盾，降低經濟增長質量。隱性債務的增加，導致地方政府傾向于放棄一些社會投資效率較低的項目，轉而更多地投資于資金周轉快的項目。例如機場、公路建設等基礎設施項目的投資效率很低，往往是建成即虧，更多地依賴政府扶持，但是這些基礎設施項目與民生幸福度有關，與經濟增長的質量有關。

四、結論與建議

地方債務風險的累積將會影響社會經濟的健康發展，甚至會導致社會動蕩，發生大規模金融危機，因而有必要對隱性債務風險進行防范和管控。

首先，在法制方面，建立健全關于防范和管控隱性債務風險的法律法規，加強對地方政府預算外財政收支的監管。正是地方政府隱性債務游離在法制監管之外，對財政金融安全甚至社會穩定構成了潛在的威脅，因此要加強法制建設，減少甚至消除地方政府債務缺乏法制約束的灰色地帶。

其次，在財政方面，理順中央政府與地方政府的財政關系，穩定地方財權和財力，培育地方主體稅種，同時減少事權和支出權。正是在分稅制改革的背景下，中央與地方財權與事權的倒掛，直接加劇了地方政府的財政負擔。為了應對財政壓力和長期一直以GDP為標準的績效考核壓力，地方政府才變相融資，加劇隱性債務風險，因此有必要重新審視中央和地方政府的財政關系。

最后，在金融方面，劃定并完善中央政府和地方政府的監管責任和各自的金融風險承擔責任，加強信貸風險管理，禁止為地方政府隱性債務提供資金。即使財政防線失守，還有金融防線可以抵御，可以降低將財政風險轉化為金融風險的可能性。

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