生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之關(guān)系

張翰林

摘要：2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的若干規(guī)定（試行）》，其中《規(guī)定》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的起訴安排做出來三種安排，但就兩種訴訟的序位安排依然沒有明確規(guī)定，容易造成請求權(quán)競合的情形。因此需對兩種訴訟的銜接做出設(shè)想，并提出完善方案。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;環(huán)境民事公益訴訟

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的法學(xué)義涵及關(guān)系

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法學(xué)義涵

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，《方案》明確規(guī)定生態(tài)損害賠償制度是指由國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府及其指定的自然資源、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)行政機(jī)關(guān)代表國家向造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人提起的生態(tài)環(huán)境損害求償之訴。由于對該訴訟的性質(zhì)在《方案》中并沒有明確規(guī)定，因此學(xué)界引發(fā)了以下三種性質(zhì)的爭論：

1.國益訴訟說

持此種觀點的學(xué)者認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟既非公益訴訟， 也非普通的民事私益訴訟， 而是國益訴訟”。其理由是政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的理論基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)， 而在目前的訴訟制度中， 個人、集體和法人往往是環(huán)境私益訴訟的原告， 環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)通常是環(huán)境公益訴訟的原告， 但實際上上述主體均不具備自然資源國家所有權(quán)人的代表資格。因此， 生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴屬于一種特殊類型的訴訟， 即由行政機(jī)關(guān)提起的、以維護(hù)國家利益為目的的國益訴訟。

2.私益訴訟說

持此種觀點的學(xué)者又有兩種不同的看法。部分學(xué)者認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)從所有權(quán)的類型來認(rèn)定訴訟性質(zhì)， 例如有學(xué)者提出， “自然資源國家所有權(quán)本質(zhì)上是全民所有制在法律上的體現(xiàn)， 具體表現(xiàn)為國家以民事主體身份對其依法所有物享有所有權(quán)”， “國家在所有權(quán)維度里應(yīng)回歸到私法意義上的民事主體身份， 其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到民事法律的規(guī)制”， “因此該訴訟屬于普通民事訴訟”。另一部分學(xué)者則認(rèn)為， 應(yīng)當(dāng)以起訴主體與訴訟對象之間是否存在“直接利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)來判斷訴訟的性質(zhì)， 例如有學(xué)者認(rèn)為國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府及其指定的環(huán)保行政機(jī)關(guān)均為國家利益的代表， 其針對單位或個人造成生態(tài)環(huán)境損害的行為提起訴訟， 兩者間具有直接利害關(guān)系， 因而該訴訟在本質(zhì)上屬于民事私益訴訟。

3.公益訴訟說

有學(xué)者指出， “雖然自然資源國家所有權(quán)具有明顯的私權(quán)屬性， 但是判斷訴訟性質(zhì)的關(guān)鍵在于訴訟目的， 而不能單純看提起訴訟的權(quán)源和主體”， “若救濟(jì)的利益主要體現(xiàn)為公共利益， 這就決定了訴訟的公益性， 因而以維護(hù)公共利益為目的而設(shè)計的訴訟制度就是公益訴訟”。生態(tài)環(huán)境損害賠償主要是針對環(huán)境資源生態(tài)功能和生態(tài)價值損害所進(jìn)行的救濟(jì)， 無論是自然資源產(chǎn)權(quán)還是生態(tài)系統(tǒng)功能受損， 均涉及公共利益。因此， 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是典型的公益訴訟。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的法學(xué)義涵

環(huán)境民事公益訴訟實體法上的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)理論和自然資源國家所有權(quán)理論，其目的是為了保護(hù)環(huán)境公益，環(huán)境民事公益訴訟主要是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。

（三）《規(guī)定》下二者之間的關(guān)系

根據(jù)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱規(guī)定）的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系有以下三種：

1.合并關(guān)系

《規(guī)定》第十六條規(guī)定：在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過程中，統(tǒng)一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。

2.優(yōu)先關(guān)系

《規(guī)定》第十七條規(guī)定：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。

3.補充關(guān)系

《規(guī)定》第十八條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或者社會組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予以受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害環(huán)境行為有證據(jù)證明在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予以受理。

二、對與《規(guī)定》的完善

（一）避免求權(quán)競合，確定起訴序位

在發(fā)生請求權(quán)競合時，通常有兩種解決方案：首先擇一行使模式。即只能以一個實體請求權(quán)提起訴訟， 同時其他請求權(quán)失去效力;其次是合并審理模式。允許原告在訴訟中主張多個請求權(quán)， 但法官僅就其中一個進(jìn)行裁判。既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟都有正當(dāng)?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)、不能相互取代， 那么， 擇一行使模式可以演化為確定兩訴訟的優(yōu)先順位， 當(dāng)?shù)谝豁樜坏闹黧w不積極行使權(quán)利時第二順位的主體才能起訴， 行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)的起訴資格和訴訟程序分別受其對應(yīng)的法律規(guī)則約束，如此實現(xiàn)兩種訴訟的銜接。

（二）構(gòu)建專門的《環(huán)境訴訟法》調(diào)整規(guī)則

我國現(xiàn)行的專門環(huán)境法大多屬實體法規(guī)范， 程序法比較少見， 環(huán)境訴訟規(guī)范簡略、零散地夾雜在實體法規(guī)范和最高人民法院的司法解釋中。隨著環(huán)境糾紛的增多和新型環(huán)境案件的不斷出現(xiàn)， 我國需要對環(huán)境訴訟規(guī)范進(jìn)行整理和重建。例如基于本文觀點，環(huán)境公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是包含與被包含的關(guān)系。

如前文所述，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟出現(xiàn)請求權(quán)競合時，應(yīng)當(dāng)對順位有所安排，并且行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)的起訴資格和訴訟程序分別受其對應(yīng)的法律規(guī)則約束，如此實現(xiàn)兩種訴訟的銜接。

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