試論產業發展視角下土地整治的意義

游蘊

摘要：土地整治將農村土地化零為整，在盤活存量土地、節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能方面功不可沒，是有效利用土地的重要手段，是關系我國社會經濟發展的戰略問題。整治土地，強化農民主體地位，借助新型經營主體，推動當地農業機械化、規模化、集約化發展;同時積極倡導發展高效農業，提升農業產值，促進當地經濟發展，實現農村產業興旺發展。

一、土地整治的淵源

土地整治起源于中世紀的歐洲，而我國的土地整治研究最早開始于上個世紀80年代。我國的土地整治概念于1997年首次提出（當時被稱為“土地整理”），2008年，黨的十七屆三中全會要求“大規模實施土地整治”，土地整治逐步納入國家層面的戰略布局。2009年、2010年中央一號文件高度重視土地整治，提出“大力推動土地整治”的要求，目的就是要提高土地集約、節約利用。而國外如加拿大、德國等國家的土地整治歷史悠久，已具有完備的法律體系、整治程序及整治的政策措施[1]。在土地整治功能上，上個世紀60、70年代國外各政府紛紛把土地整治作為改善農業生產條件的首要措施。目前，由于農業生產過剩和人民環保意識的覺醒，土地整治的重點轉向景觀設計和生態環境的保護。同時農村整治的目標從提高農業生產力轉向改善農民生產、生活條件和提高農業競爭能力。通過土地整治，從地域系統整體的角度追求經濟、社會、環境效益的統一和協調。

在2018年中共中央一號文《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中表示，提高農業發展質量，培育鄉村發展新動能的措施之一就是促進小農戶和現代農業發展有機銜接，統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，采取有針對性的措施，把小農生產引入現代農業發展軌道[2]。但如何提升小農競爭力，把小農納入現代農業的發展軌道，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，是擺在我們面前的歷史任務，是推進農業農村現代化的重大課題。土地整治作為整合零碎的土地、提高土地質量的措施之一，是解決小農戶與現代化農業銜接的有效途徑之一[2]。

二、土地整治在農村產業方面發揮的作用

隨著城鎮化的不斷發展，部分農村人口向非農化轉移，農村勞動力減少且缺乏科學素養。分散型土地經營模式在一定程度上也會阻礙農村的生產效率。另外，為實現農地生產的高效率、高產出與高質量，農村生產對科學技術的需求愈加強烈。同時，農村耕地資源逐漸減少，耕地質量逐步退化，農村生產面臨嚴峻挑戰[3]。然而中國的糧食需求與對農業多功能需求卻持續增長。因此，大力提升以農業生產力為核心的現代農業發展水平既是新時期中國農業發展的戰略選擇，也是中國經濟社會發展的必然要求[4]。

針對新形勢下農業現代化所面臨的產出效率低下、資源粗放利用、環境污染嚴重、農民增收困難等問題，土地整治通過增加耕地數量、提升耕地質量、配套基礎設施、改善交通條件、建設生態防護工程，推動實現農產品標準化、農業生產規模化、經營組織化和可持續發展，以提升農業現代化水平 [4] 。

（一）土地整治有利于完善農業生產基礎設施條件。

土地整治利于規整田塊，使土地適度集中連片，并在土地整治項目實施期間提供完善的農業基礎配套設施，引導農業的資源優勢向產業優勢轉化，生產方向向產業化、機械化、規模化、專業化的作業方式轉變，推動以產業化經營為重要技術路徑的農業現代化發展，從而為實現農業的產業化與現代化提供資源載體，創新土地及其附屬資源要素的配置模式[4-5]，構建土地適度規模化、農業機械化、種植產業化、服務信息化的集約高效的生產空間，為助推農業現代化夯實基礎。

土地整治與農村發展，特別是與新農村建設相結合，是保障發展、保護耕地、集約土地、實現規模化生產的重大戰略。通過實施土地綜合整治措施，按照生產提高的要求，根據糧油、蔬菜等不同農作物產業鏈的需求，從技術層面以及建設模式等方面對土地平整與集中、灌溉與排水、田間道路與農田林網、土壤改良與培育、農業機械化耕作與配套、農作物種植與管護等工程技術進行集成，提升農業機械化生產水平和經營效益，有效改善了農業生產條件，降低了農業生產成本[3]。可見，土地整治有利于改善農民的生活條件，促進農業現代化發展和農村當地經濟發展，有效解決農村“三農”問題，幫助農村地區加快社會主義新農村建設，從而實現農村產業的振興。

（二）土地整治有利于推進農村土地利用結構調整，實現農村社會、經濟和生態環境協調發展。

我國家庭承包經營制度的先決條件確定了以小規模經營的兼業農戶為主體，然而農地經營規模“小、散、碎”的局面難以適應農業現代化的發展需要[3]。立足中國平原、山地、丘陵等不同地域類型，因地制宜地借鑒和綜合歐美發達國家不同的農業現代化發展模式，圍繞高產、優質、高效、生態、安全的現代農業發展目標[6]。而實施土地整治建設工程，通過土地整理與開發復墾，提供其他農用地和建設用地，減少耕地占用;增加可耕地數量，及時彌補耕地損失，合理分配和安排農村不合理用地，優化配置。可以有效解決農村土地利用不合理和土地污染、退耕問題。此外，也可以解決由于不合理的利用、農藥化肥的濫用以及土地荒廢和退耕而導致的農村土地質量下降、生態環境遭到破壞等問題，改變了傳統農用地不合理利用的格局，擴大了經營規模，促進了農業增效和增收;保障了一定的數量和質量的耕地特別是基本農田，確保了國家農地資源的安全[7]。同時，經土地整治，保障農村產業發展用地，提升農業產業鏈、價值鏈，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業，輻射相關產業，激發農村內生發展動力，兼顧產業的經濟效益和生態效益。

（三）土地整治有利于調整土地權屬關系，助力新型經營主體的發展。

土地整治按照“全域規劃、有序推進、分步實施、集中連片”的原則，進一步強化農村土地資源、資產與資本的“三重性”，將農村土地資源配置、土地資產收益和土地資本分配結合起來[7]，并且，通過產權調整與土地流轉有效對接，解放小農戶的土地約束。同時，整合農村務工人員的閑置用地，推動對農村承包地的“三權分置”，分離小農戶土地的承包權和使用權，促使農村土地有效流轉和合理流動，優化資源配置，使土地資源向農村種植大戶、農村專業合作社或農業企業集中，吸引整合更優質資源，利于推動土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。

三、結語

綜合分析國內外研究成果，發現學者一方面明確了土地整治對農業現代化水平的促進作用，肯定了其在農村產業發展上的重要意義，另一方面也指出土地整治對農業現代化的影響存在區域差異性[8]，表現在經濟發展相對遲緩、城鎮化水平較低、耕地質量較差、土地開發程度較低的區域開展土地整治更有利于在促進農業現代化水平提高方面取得顯著效益。并且，土地整治的作用是有限的[1，4]，還需要各個要素綜合促進農業的現代化進程。

參考文獻

[1]張國斌.德國土地整理給我們的啟迪[J].浙江國土資源， 2008，（8）：11-13.

[2]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[N].人民日報，2018-02-05（1）.

[3]馮應斌，楊慶媛.轉型期中國農村土地綜合整治重點領域與基本方向[J].農業工程學報，2014，30（1）：175-182.

[4]王玉瑩，金曉斌，范業婷，等.農村土地整治對促進農業現代化水平的影響分析[J].中國土地科學. 2017，（08）.

[5]信桂新，楊朝現，魏朝富，等.人地協調的土地整治模式與實踐[J].農業工程學報，2015，31（19）：262-275.

[6]吳海洋.農村土地整治：助推農業現代化[J].求是，2012，（7）：51-53.

[7]徐靜.農村土地整治促進農業現代化發展水平研究[D].南京：南京大學學位論文2016.

[8]劉新衛，趙崔莉.土地整合探索與農村土地整治反思——以廣東省清遠市為例[J].西北農林科技大學學報（社會科學版）， 2018，18（1）：18-26.