關(guān)于城市規(guī)劃專家評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)公共利益與公眾安全影響的思考

王露 董熠輝

摘 要：城市規(guī)劃是多方利益的，我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃機(jī)制主要涉及四類利益主體，分別是地方政府、開發(fā)商、市民和城市規(guī)劃師。專家評(píng)審的存在一是為了保證城市規(guī)劃工作的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，二是站在公共利于與公共安全的立場上，維護(hù)公平與公正。然而，在新的歷史條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)審及專家審查呈現(xiàn)出程序不正義、權(quán)責(zé)不分明、公眾參與度不足等現(xiàn)實(shí)問題。因此，本文就濟(jì)南220千伏世紀(jì)變電站選址為例，進(jìn)而基于公共利益與公眾安全角度，提出針對(duì)性意見。

關(guān)鍵詞：專家評(píng)審;城市規(guī)劃;公共利益;公眾安全

城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)審制度是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度體系的重要組織部分，是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)合理性、權(quán)威性的有效手段，規(guī)劃評(píng)審對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃效能的充分發(fā)揮起著技術(shù)把關(guān)和深度優(yōu)化的重要作用。然而，在新的歷史條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)審及專家審查多流于形式、作用不明顯，甚至呈現(xiàn)出諸如法制性不強(qiáng)、程序不正義、權(quán)責(zé)不分明、公眾參與度不足、評(píng)審失效等現(xiàn)實(shí)問題，此類景況嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)審績效的發(fā)揮，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法理性、科學(xué)合理性和實(shí)效性。因此，本文在分析專家評(píng)審存在的意義的前提下，以濟(jì)南220千伏世紀(jì)變電站選址為例，分析專家評(píng)審中存在的問題以及解決對(duì)策。

一、專家評(píng)審意義

城市規(guī)劃是多方利益的，我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃機(jī)制主要涉及四類利益主體，分別是地方政府、開發(fā)商、市民和城市規(guī)劃師，而目前城市規(guī)劃上產(chǎn)生的問題實(shí)質(zhì)上是各方面之間利益的沖突。

（一）地方政府

城市規(guī)劃所體現(xiàn)的公權(quán)給地方政府領(lǐng)導(dǎo)以個(gè)人意志左右城市規(guī)劃留下了空間，出現(xiàn)公權(quán)的無度擴(kuò)張帶來的問題。比如有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“一任市長，一輪規(guī)劃”、“形象工程”“政績工程”現(xiàn)象，又或者政府為了獲得穩(wěn)定而持續(xù)的稅源以提供公共服務(wù)，為了追求任期政績的目標(biāo)。

（二）開發(fā)商

開發(fā)商等利益實(shí)體既重視項(xiàng)目開發(fā)成本、市場需要更注重投資回報(bào)，而不會(huì)關(guān)心城市的整體效益和社會(huì)公眾的利益。

（三）市民

市民本身位于弱勢(shì)群里層次，停留在告知參與、咨詢參與、限制參與的象征性參與中。此外，當(dāng)行政決策損害市民利益受到市民抵制時(shí)，如何訴求也成為城市規(guī)劃的難題。

（四）城市規(guī)劃師

我國城市規(guī)劃行業(yè)的規(guī)模近年來不斷壯大，城市規(guī)劃師的職業(yè)領(lǐng)域涉及從城市規(guī)劃法律規(guī)范制定到提出城市規(guī)劃方案，再到城市開發(fā)建設(shè)的各個(gè)方面。城市規(guī)劃師這一具備城市規(guī)劃專業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能的專業(yè)技術(shù)人員所承擔(dān)的任務(wù)既是向權(quán)力講述真理、向公眾宣傳規(guī)劃的權(quán)威性，又涉及維護(hù)公共利益、關(guān)注弱勢(shì)群體等。但是，我國規(guī)劃設(shè)計(jì)單位出現(xiàn)魚龍混在、良莠不齊現(xiàn)象。有的設(shè)計(jì)師把自己降低成了“畫圖機(jī)器”——甲方讓怎么“畫圖”就怎么畫;有的為提高工作“效率”，索性只做規(guī)劃圖集，規(guī)劃說明和文本則通篇拷貝他人的等現(xiàn)象。

二、公共利益與公共安全

城市規(guī)劃成果的專家評(píng)審制度是一種通過集體智慧，形成集體意見，幫助最終決策的制度。專家評(píng)審站是在公共利于與公共安全的立場上，維護(hù)公平與公正。

（一）城市規(guī)劃與公共利益關(guān)系

城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。城市規(guī)劃代表公共利益，但并不表明城市規(guī)劃就能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共利益。城市規(guī)劃中不同利益主體包括地方政府、開發(fā)商、市民、規(guī)劃師，他們不但具有分享城市規(guī)劃中公共利益的權(quán)利和創(chuàng)造公共利益的義務(wù)，而且在他們創(chuàng)造和享受城市物質(zhì)和非物質(zhì)環(huán)境的過程中，彼此之間利益相互影響。因此，只有建立四類利益主體間相互制約、相互影響的法律規(guī)范和相關(guān)政策，推動(dòng)四者之間良性互動(dòng)的關(guān)系形成，才能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中的公共利益。

（二）城市規(guī)劃與公眾安全關(guān)系

近年來，城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城市安全的影響，造成我國公共安全事件瀕臨發(fā)生，公眾安全也越來越受到人們的關(guān)注。由于歷史等多方面原因，我國大多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施本來就非常薄弱，而隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期落后于城市的擴(kuò)展和城市人口的增加。城市生命線網(wǎng)絡(luò)越來越龐大并長期處于脆弱地高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)之中，不僅造成了對(duì)來自外界危害的防范困難，而且由于自身可靠性的脆弱所派生出來的安全問題也常常會(huì)導(dǎo)致重大損失。

城市安全不僅僅是技術(shù)問題，更是理念問題。讓生活在城市中的人都有安全感是城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)者的責(zé)任。在城市規(guī)劃編制工作的初期階段，首先考慮的就是安全問題，應(yīng)該把它作為必須達(dá)到的目標(biāo)和其他一切工作的基礎(chǔ)。

三、專家評(píng)審不足

規(guī)劃評(píng)審專家是規(guī)劃評(píng)審的主體，對(duì)規(guī)劃評(píng)審專家的選擇是否得當(dāng)將直接影響規(guī)劃評(píng)審的質(zhì)量與效果。但在實(shí)際工作中往往會(huì)由于規(guī)劃評(píng)審的不規(guī)范性，導(dǎo)致在規(guī)劃評(píng)審專家選擇上的隨意性。

常見的情況是，規(guī)劃評(píng)審的組織者就某一具體項(xiàng)目邀請(qǐng)了一大批知名專家，但這些專家或不了解情況，或?qū)俜窍嚓P(guān)專業(yè)，故只能泛泛而談，對(duì)規(guī)劃提出一些原則性意見，但事后規(guī)劃究竟該如何推進(jìn)依然沒有得到解決。

其次，表現(xiàn)是某些評(píng)審會(huì)不能正確反映與會(huì)者的真實(shí)意志，結(jié)果是某些有爭議的項(xiàng)目或技術(shù)方案，借助于“評(píng)審會(huì)”得以通過，滿足城市某些領(lǐng)導(dǎo)者的意志，評(píng)審會(huì)成為被人們所調(diào)侃的“吆喝秀”。

再一個(gè)問題是評(píng)審常常先站在政府角度或者規(guī)劃工作者角度，忽視了市民的感受，造成項(xiàng)目公示后周邊市民的極力不滿，嚴(yán)重的造成社會(huì)動(dòng)蕩。

四、案例分析

隨著城市的不斷發(fā)展與擴(kuò)大，城市所需能耗越來越大，變電站作為輸送電力的重要設(shè)施逐漸深入到中心城區(qū)，不可避免地建在居民密集區(qū)。但隨著科學(xué)知識(shí)的普及和人們自我保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，建在中心城區(qū)的變電站是否會(huì)影響周圍居民的健康，這已成為公眾越來越關(guān)注的問題。

2018年8月28日，濟(jì)南市規(guī)劃局公布了濟(jì)南220千伏世紀(jì)變電站建設(shè)用地規(guī)劃許可證，這一事件引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦目只牛P棲第小區(qū)受變電站影響最大，反映最強(qiáng)烈。當(dāng)?shù)貥I(yè)主表示要紛紛聯(lián)合抵制變電站建設(shè)。

（一）變電站區(qū)位

濟(jì)南220千伏世紀(jì)變電站位于歷城區(qū)世紀(jì)大道以南，鳳起路西側(cè)，長嶺山南側(cè)。周邊有建大花園、鳳棲第、天齊奧東花園三個(gè)小區(qū)。且距離最近的小區(qū)70米，鳳棲第小學(xué)150米。在變電站周邊500米基本涵蓋建大花園與鳳棲第兩處小區(qū)，位于人口密集區(qū)。

（二）變電站相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

《城市電力規(guī)劃規(guī)范》GB50293-1999對(duì)220kV高壓線走廊寬度30～40m，導(dǎo)線與建筑物之間的安全距離不低于5m，居民區(qū)內(nèi)不低于8.5m，并無有關(guān)變電站周邊安全距離。我國許多城市默認(rèn)220kv變電站安全距離為100米，在100以內(nèi)，人是能感受到電流存在，容易造成頭昏、惡心癥狀。從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上看，濟(jì)南220千伏世紀(jì)變電站的選址并無問題。

（三）公共利益與公眾安全的維護(hù)

雖然變電站的建設(shè)選址在規(guī)范時(shí)是可行合法的，但在人口密集區(qū)建設(shè)，無法預(yù)測的電磁輻射使當(dāng)?shù)厝丝只拧?duì)當(dāng)?shù)厥忻裨斐蓸O大的干擾。另外，距離220千伏世紀(jì)變電站150處還有一處小學(xué)。變電站的位置也極大程度危害了學(xué)生的安全。所以在城市規(guī)劃專家評(píng)審時(shí)，不單單從規(guī)范的角度評(píng)判項(xiàng)目的合理性，更從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，考慮市民切身的利益，維護(hù)市民安全來判斷項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。

由上總結(jié)得出，《城市電力規(guī)劃規(guī)范》GB50293-1999中沒有220kv變電站安全距離的具體數(shù)值，這一漏洞，使之建設(shè)成為合法。在此不評(píng)判發(fā)電廠選址是否合理，設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)的是否科學(xué)，只是針對(duì)發(fā)電廠項(xiàng)目已批后帶給當(dāng)?shù)鼐用竦目只艈栴}就專家評(píng)審角度發(fā)表建議。

五、相關(guān)建議

（1）“規(guī)劃評(píng)審”的定位問題。也就是“規(guī)劃評(píng)審”的定位問題。在我國有關(guān)城市規(guī)劃現(xiàn)行的法律法規(guī)中，只有在《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》中有關(guān)于總規(guī)上報(bào)審批前期工作中有關(guān)于組織專家提出審查意見的要求外，其他有關(guān)“規(guī)劃評(píng)審”或“專家論證”等方面的要求，只是散見于國家有關(guān)部委的“通知”等文件中，而在《規(guī)劃法》及其相關(guān)的法規(guī)中，都沒有明確的說法。

（2）規(guī)劃評(píng)審的組織問題。評(píng)審會(huì)主持者、主辦方、與會(huì)專家構(gòu)成等等，各地做法不盡相同，沒有規(guī)章可循。

（3）評(píng)審意見的形成和約束力，在不能形成統(tǒng)一意見時(shí)，為何能正確反映少數(shù)不同意見，以及“評(píng)審意見”對(duì)城市政府在決策時(shí)的約束機(jī)制等問題都有待深入去探討。

（4）專家評(píng)審的存在一是為了保證城市規(guī)劃工作的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，二是站在公共利于與公共安全的立場上，維護(hù)公平與公正。規(guī)劃評(píng)審專家更需要有指導(dǎo)性、針對(duì)性，而且最好能參與規(guī)劃全過程，從而對(duì)規(guī)劃有全面了解，真正達(dá)到規(guī)劃評(píng)審的目的。

六、小結(jié)

規(guī)劃評(píng)審作為規(guī)劃技術(shù)決策的主要形式，應(yīng)是規(guī)劃成果從技術(shù)文本向法律文件轉(zhuǎn)化的準(zhǔn)法定程序或法定程序。專家評(píng)審的應(yīng)站在公共利于與公共安全的立場上，維護(hù)公平與公正，以此來保證城市規(guī)劃工作的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。

在規(guī)劃評(píng)審日漸頻繁的今天，需要規(guī)劃工作者從公共利益和公眾安全的角度來做全面、深入的思考。透明、科學(xué)的專家決策制度，必將是規(guī)劃決策機(jī)制改革的必然選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]王成芳，杜天蒼.城市變電站選址面臨的尷尬及其對(duì)策思考[J].規(guī)劃師，2008（02）：42-44.