論稅收法定原則下地方稅收立法權的合法性和合理性

張向宇

摘 要：劉劍文教授在《落實稅收法定原則的現實路徑》一文中指出，“稅收法定原則的實質，就是通過民主控制和程序規范來限制課稅權的行使空間與方式，進而保護納稅人權利，維護人的尊嚴和主體性。”國家治理的現代化要求建立與此相適應的現代財稅制度。在“落實稅收法定原則”的大背景下，有必要認真探討地方稅收立法權的落實。賦予地方稅收立法權不僅必要，而且具有現實和法律上的可行性。

關鍵詞：財稅制度;稅收法定;立法權

一、我國地方稅收立法權的法律依據（合法性）

從我國現有法律條款的內容來看，賦予省級人大稅收立法權是有法可循的。我國憲法第一百條規定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”《立法法》第十三條規定，“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”《立法法》第七十二條規定，“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”可見，《憲法》和《立法法》均賦予了省級人大及其常委會一定范圍內的立法權，且并沒有明確說明省級人大“不得”制定地方性稅收法規的有關條款。

我國新修訂的《立法法》第八條明確規定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”屬于只能制定法律的事項。按照這一規定，賦予地方稅收立法權，也必須通過制定法律的途徑來實施。在稅收法定原則下，對于地方稅立法權的下放，可根據實際情況，選擇合適的時機，由全國人大頒布授權令，授權省級人大及其常委會行使一定地方稅收立法權，或者由全國人大及其常委會頒布類似于日本《地方稅法》的《地方稅通則》，賦予地方稅收立法權，還可以通過修訂現有相關法律以增加賦予地方稅收立法權的條款。需要說明的是，此處的“授權”本質上不同于目前稅收立法中普遍存在的授權立法。因為按照我國憲法規定，省級人大有權制定地方性法規，只是由于稅收立法的特殊性需要全國人大進行授權立法;此外，省級人大在授權的情況下制定適用于本地區的稅收地方性法規也是合理合法的，而國務院作為行政機構來主導稅收立法則屬越位。按照這一思路，我們認為，依據稅收法定原則的要求，賦予地方“適度”的稅收立法權是可行性的。

二、落實地方稅收立法權具有多重深遠意義（合理性）

（一）落實地方稅收立法權，有利于推動地方治理現代化

在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，關于“落實稅收法定原則”的表述并未在“深化財稅體制改革”部分出現，而是作為“加強社會主義民主政治制度建設”的內容，凸顯了稅收法定原則在民主政治制度建設過程中的重要作用。考慮到“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”以及我國地區間的現實差異，需要在中央和地方兩個層面分別來落實稅收法定原則。“無代表不納稅”的思想，也要求按照“稅”的覆蓋范圍來加以區分“代表”，中央稅和共享稅應當由全國人民代表大會立法，而地方稅的立法權理應由地方代表組成的地方人大來行使，讓地方居民掌握地方公共產品質與量上的選擇權和成本負擔的決定權，有助于民主參與和現代治理方式在地區層面的執行和落實。

（二）落實地方稅收立法權，有利于理順中央與地方的關系

我國地域廣闊，各省經濟資源各具特色，地區經濟發展很不平衡，地方經濟資源和稅源存在顯著差異，稅收與其對應的公共支出具有明顯的地域性特征，需要由各地民眾根據當地實際情況來通盤考慮稅收和支出。如果地方稅法由全國人大集中制定，就很難適應各地的實際情況和現實要求。因此，稅收立法權完全集中在中央，不利于發揮稅收的基本功能。另一方面，如果地方沒有稅收立法權，就不能通過稅收這種規范性的方式來有效籌集財政收入和合理安排財政支出。在地方財政支出壓力不斷加大的情況下，地方政府及其有關部門就會通過設立各種名目的基金、收費、罰款等非稅收入項目或者設立各種經營性實體來獲取財政資源，這不僅會增加地方民眾負擔、侵害國家稅基，還會導致各地惡性競爭。在現實中，由于我國地方政府沒有稅收立法權，一些地方在新興產業培育、招商引資等過程中，不得不通過先征后返、核定征收甚至包稅等方式來變通稅法的執行，違背了公平競爭的稅收原則。因此，在堅持統一稅法的前提下，賦予地方適度的稅收立法權，因地制宜地制定地方性稅收法規，有利于調動地方的積極性，進而發揮稅收對地方經濟和社會發展的促進作用。

（三）落實地方稅收立法權，有利于完善地方稅體系

自2016年5月1日起，“營改增”全面實施，以營業稅為地方稅主體稅種的地方稅體系已成歷史。盡管已出臺了《國務院關于印發全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》，規定在過渡期2至3年內所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央與地方對增值稅收入實行“五五”分成。但是，“營改增”之后，地方主體稅種及自主財源的缺失，不利于調動地方的積極性，也不利于整個稅收體系的健康發展。此外，長期以來，地方財源不規范現象仍未得到根本改變，基金和收費普遍且大規模的存在，侵蝕著地方稅基。通過賦予地方稅收立法權，可以推動各地因地制宜地培育地方主體稅種，有序引導和規范地方財源的綜合改革。考慮到我國地方財源存在的差異性特征，賦予地方稅收立法權，讓地方人大選擇開征適合本地區稅源特征的稅種，可以充實地方稅收，降低征納成本，提高征管效率，還可以為非稅收入的規范提供必要的條件，進一步推進稅費聯動改革，重建和擴大地方稅基。

參考文獻：

[1]劉劍文，落實稅收法定原則的現實路徑[J]，政法論壇，2015，（03）：14-25

[2]褚敏、靳濤，分稅制后的中央轉移支付有效率嗎？——基于中央轉移支付對地區間增長公平與效率的檢驗[J]，上海財經大學學報，2013，（2）：71-79