地方分權的底線

邸驪

摘 要：分權的圖譜上存在著兩個端點：一端是完全的中央集權，另一端是完全的地方分權，一端是政府的大包大攬，一端是無政府的混亂狀態。在實踐中，幾乎沒有任何一個政府選擇站在兩個極端，即使是蘇聯時代的高度的中央集權，即使是邦聯體制，也沒有站在極端。換句話說，就是哪端多哪端少的問題。究竟是集權多一點還是分權多一點，觀點不一。本文通過對不同觀點的分析，表明影響分權的因素，闡明分權的底線究竟在哪里。

關鍵詞：集權;分權;底線

一、導論

不論是西方發達國家，還是發展中國家，在看到之前由于高度集權所產生的問題后，都高舉分權的旗幟，現如今分權已經成為大勢所趨，意在下放權力，恢復地方活性，多數學者也在闡述分權帶來的好處，但正如集權一樣，如果過度，會引來相關問題，分權如果沒有下限，是否也會產生相關問題，也是值得研究的。

本文探究關于分權問題的研究論文，回顧集權與分權的歷史過程，闡述分權的利弊，分析分權的影響因素，意在對地方分權問題作出更清晰的表達。

二、集權與分權的歷史過程

任何一個國家都面臨的問題就是中央集權與地方分權的問題，也就是縱向的權力劃分問題，究竟應該如何劃，劃多少，沒有統一的意見，也沒有固定的模式，從新中國成立以來，我國也進行了很多探索。

新中國成立后，面臨的問題之一就是中央與地方關系問題，中國當時全面移植蘇聯模式，實行的是中央集權的計劃經濟體制。到了1955年，中央集權的體制所產生的弊端也慢慢體現出來，地方領導紛紛向毛澤東反映中央的管理過死，要求向地方放權，自此，毛澤東也一直對這一問題進行思考，便有了《論十大關系》的講話，講話中強調，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多，也就是“兩個積極性原則”，也就是從1956年開始，中央開始著手研究經濟體制的改革問題，重點是調整中央與地方關系，向地方下放權力。在后期的實踐過程中，毛澤東更是強調向地方下放權力的基本前提是要鞏固中央的統一領導，放權不能危及中央的領導權威。

改革開放以后，有其是在最先改革的地區，地方性權力更是比普通省市更大，即使是在那時，鄧小平也在強調中央要有權威，強調地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。即使是在如今分權較大的時代，也是以集權為前提的，也就是說，分權必須建立在相對穩定的政治關系之上。

不論是建國初期，還是改革開放到如今，分權呼聲越來越高的同時，集權呼聲也并不減弱，這說明，中央集權、地方分權從來不是單一的，沒有任何一個政府是站在圖譜的極端，沒有以集權作為基礎的分權就是一盤散沙，沒有以分權做為配套的集權體制也就談不上集權。因此，如同集權有上限一樣，分權也是具有下限的。集權、分權之間是有界限的，權力不能過于集中，也不能過于分散。

三、集權、分權各有利弊

早期大家對集權的呼聲非常高，因為集權有自己的裨益，比如集中力量辦大事，尤其對于中國這樣的泱泱大國來說，中央集權可以在最短時間內集中全國的人力、物力、財力，這一點在自然災害發生時最為顯著，比如2003年全國爆發的非典、2008年汶川大地震，都很好地印證了這一點。再者就是中央的政策、方針能夠更好地下達、落實到地方。隨著市場經濟地發展，各國在實踐中也不斷認識到集權自身也有弊端，也有其上限，于是“分權”的呼聲愈來愈高，那么，冷靜下來思考，分權的益處又在哪里呢？其一，分權可以緩解中央的財政壓力，對于有些管理事項下放到地方，地方承擔起公共管理的職能，對于中央來說無疑是很好地緩沖。其二，有利于發揮地方官員的信息優勢，中國幅員遼闊，對于越來越低的行政單位的更細小的事情，很難做到全面掌握，缺乏對相關信息的全面掌握，與中央相比，地方的信息優勢就很明顯了。其三，分權可以促使地方更好地建設職能政府、服務型政府。將權力下放，使得地方政府蒙混過關的可能性降低，不能不承擔責任。

然而凡是都有兩面性，不管是集權還是分權都有其弊端，如果只有利而沒有弊，那世界上就沒有哪一個國家會站在兩個端點的中間地帶了。高度的中央集權意味著地方的權力將會很小，限制了地方發展的活性，久而久之必會限制發展;過度的地方分權只會導致一盤散沙，中央不像中央，地方更像分權而治。因此，我贊同如今的觀點：集權有其上限，分權也有其下限，我們應該在中間找一個平衡點來支撐，用毛澤東的話來說，就是有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。更細化地來說，集權與分權，各有利弊，我們應該盡可能地使它們發揮各自最大的優點：一項權力對于中央來說能更好行使并且對社會有益的話，就應該講權力回歸中央，而對于有些權力，如果下放到地方，更有利于地方建設，那么中央就應該適時地簡政放權，而不是一味地將權力抓住不放。那么，應該根據何種規則來劃分權力呢，首先應該討論影響地方分權范圍的制約因素。

四、地方分權范圍的制約因素

第一，某種公共服務具有外溢至全社會的效應，那么這項公共服務應該由中央進行管理更為合適。地方政府承擔本行政區域的管理工作，某種公共服務的提供可以提高本地的福利，同時又會形成全社會的福利，可以肯定的是，其他地方會有“搭便車”的想法，也就不會在自己管理區域提供此公共服務，最終的結果就是沒有任何一個地方去提供此項服務，因為沒有人愿意給他人做嫁衣，同樣的道理，沒有任何一個地方政府愿意花著自己的財政，去承擔自己職責以外的責任。這個時候，這種公共服務就應該由中央承擔。

第二，有些事項由中央管理更為合適。中央就是對全社會進行管理，對于某些對全社會管理的事項，就應該由中央承擔，這樣才能維護全社會的秩序與穩定。比如宏觀穩定的問題，宏觀穩定的目標是高就業、穩物價，而財政政策與金融政策是強有力的手段，如果賦予地方政府貨幣發行權，每個地方都會通過發行貨幣來彌補財政赤字，導致的結果也只是全國貨幣發行混亂，物價暴漲，這與宏觀經濟的目的南轅北轍。所以，有些針對全社會管理的事項，不應該也不能下放到地方，這是由宏觀經濟的性質決定的。

第三，受制于具體地方的政治因素和環境因素，放權不是一句口號，對于放權的具體地方的實際情況也是需要慎重考察的，對于沒有能力接受下放權力的地方，權力的下放無疑是增加了當地政府的壓力，再加上如果地區發展情況不同，東部地區較西部地區發達，如果分權以后，地方的權力增多，為本部謀取的福利也就自然而然地增多，就會出現“用腳投票”的現象出現，所以地方的經濟、政治環境也是地方分權范圍的限制因素之一。

以上所述也是有關分權底線有關論文研究的較認可的觀點，地方分權的程度究竟是怎樣的，沒有一個統一的、固定的、一成不變的標準。這一觀點也是與早期毛澤東的觀點一致的，1958年，毛澤東會見到訪的英國元帥蒙哥馬利，回答他關于治理國家經驗的提問時表達了這一做法：“我沒有什么經驗，就是中央集權多了，我就下放一點，地方分權多了，我就收上來一點”。究竟分權的底線在哪里，還是要結合一個國家當前的社會經濟發展現狀進行具體的分析。

五、總結

中央與地方關系的問題，從建國以來就是不容忽視的問題，尤其對于中國這樣幅員遼闊的大國來說，處理好中央和地方關系，對于國家發展又是重中之重的。在建國初期，全國百廢待興，我們需要中央政府執掌全國一切事項，迅速恢復國家秩序、穩定社會秩序，中央的權力自然也就多一些了。一五計劃的實施，地方政府需要一些權力來發展經濟，因此分權也就多一些。接著在建設社會主義過程中出現權力的過于下放導致的錯誤，也在十一屆三中全會后得到改正，重新審視中央權力與地方權力的關系，逐漸下放權力，增加地方的活性，中央和地方兩個積極性一起抓。再到如今，社會主義建設進入關鍵時期，中央集權與地方分權更是不容忽視，需要根據具體情況進行分析，利用上述所說的地方分權范圍的限制因素，有助于我們更好厘清二者的關系。不管分權究竟到何種程度，有一個原則不能破——必須加強中央的權威，有中央的集權，才有分權的可能，沒有以集權作為基礎的分權就是一盤散沙，沒有以分權做為配套的集權體制也就談不上集權。