完善行政公益訴訟調查核實權運行的構想和建議

邵旻

自黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度以來，公益訴訟作為檢察機關一項全新職能和重點工作，從無到有，從試點探索再到立法推廣，在保護國家利益和社會公共利益、促進行政法治等方面取得了良好成效，但也逐漸反映出檢察公益訴訟立法與司法辦案實踐之間的強大張力，制約了公益訴訟制度尤其是行政公益訴訟制度作用的發揮，亟待紓解和完善。筆者長期履職于基層檢察院民事行政檢察辦案部門，希望結合辦理行政公益訴訟案件的實踐經歷，提出健全完善行政公益訴訟調查核實權制度的設想及建議，以期對行政公益訴訟制度相關立法和辦案實踐有所參考和助益。

一、明確公益訴訟調查核實的權力屬性

在行政公益訴訟中，現在民事行政檢察部門不再是傳統民事行政訴訟監督“看卷審案”，而是一個從線索篩查開始，經過實地調查取證，再到證據審查運用，進而全方位核實甄別案件事實情況的全過程。雖然與檢察機關傳統“偵查權”不能等同，但行政公益訴訟的工作內容和性質的特殊性使得檢察機關開展此類案件調查核實具有類似“偵查權”的權力屬性，調查核實權力屬性的明確和權力行使的保障也需要跟進。因此，建議立法對調查核實權力屬性加以明確并出臺配套證據規則，以增強行政公益訴訟中調查核實的剛性。比如，對拒不配合調查取證、惡意毀損證據或蓄意攻擊調查人員的行為人可以賦予檢察機關類似于法院的司法拘留權，對情節嚴重者也可以考慮授權檢察機關要求公安機關對相關人員采取拘留、逮捕等強制措施，以有效保障調查核實工作的正常開展，保證案件辦理的質量和效果。

二、增加行政公益訴訟調查核實措施

行政公益訴訟案件往往案情復雜、專業性極強，且涉案的證據材料大多掌握在被監督的行政機關手中，檢察機關和行政機關存在著天然的信息不對等，在案件辦理過程中需要有限度地干預行政執法，適當增加適應行政公益訴訟案件辦理需求的調查核實措施，以深化行政公益訴訟案件辦理。在訴前程序階段，承辦人員往往要對行政相對人展開調查取證，出于對自身利益考慮，行政相對人往往會對檢察機關取證行為十分戒備甚至抗拒，不愿配合;在檢察建議回復階段，承辦人員需要以行政機關的鑒定、勘驗意見結論來評判涉案行政機關是否已糾正違法行為或已依法履職，行政機關往往跟鑒定檢測結果有直接利害關系，如何確保證鑒定檢測勘驗等結論的客觀性和公正性也是一個經常會面臨的問題。為解決上述問題，建議以立法形式規定在檢察機關證實行政相對人對案情提供關鍵證據等情況下，行政機關應當減輕或免除對行政相對人的行政處罰或者由相關主體給予行政相對人配合調查行為一定獎勵等。同時，建議以立法形式賦予檢察機關因履職需要，有權參與行政機關糾正違法或依法履職的事項或者適時介入行政機關調查過程，以保障檢察機關對是否向法院提起行政公益訴訟作出客觀、準確的判斷和評價。

三、強化調查核實權行使專業保障

針對具備鑒定勘驗資質的行政機關往往就是行政公益訴訟中被監督的行政機關的問題，建議盡快設立跨行政區域或者隱名委托的鑒定勘驗委托制度，即委托跨行政區域的具備資質的鑒定檢測勘驗機構進行公益訴訟案件的相關項目鑒定檢測或者隱匿委托人具體情況，由某一專門機構出面委托，由其說明鑒定內容與要求，通過上述兩種委托制度來保障調查結果客觀公正性，消除本轄區內被監督行政機關與鑒定檢測委托事項通常存在利害關系的影響。針對檢察機關缺乏專業技術檢測人員的情況，可以建立專家庫，聘任退休的具備鑒定、檢測和勘驗等相關專業資質的人員，由檢察機關提供設備對涉及行政公益訴訟案件的專業問題進行鑒定勘驗或給出專業指導參考意見，作為行政公益訴訟訴前程序中可以使用的評判意見，以輔助判斷是否要進一步推進訴訟階段等。此外，在所涉案件所侵害的國家利益或者社會公共利益溢出管轄地域等情況下，筆者建議和管轄區外檢察機關共享調查證據、共同訴訟;也可以積極整合利用社會資源力量，與曾經積極為所涉公益已搜集留存有相關證據材料的組織或個人建立證據材料共享機制，以解決檢察機關介入時有些證據材料可能已滅失等問題，共同促進國家利益和社會公共利益保護。

四、設立行政公益訴訟調查核實專項基金

行政公益訴訟案件不同于傳統的民事行政訴訟監督案件，絕大多數情況下需要檢察機關開展第一手調查取證工作、搜集第一手的證據材料。鑒于前述由于行政公益訴訟，尤其是環境行政公益訴訟案件，所涉鑒定檢測勘驗等的費用往往十分高昂等情況，原有的司法辦案經費又比較有限，因此筆者建議設立行政公益訴訟的專項調查核實資金，同時從節約訴訟成本角度出發，建議可以考慮設立省市一級行政公益訴訟鑒定勘驗設備、資金等資源共用、共享機制，由省市一級檢察機關統一調配，集中委托，以降低行政公益訴訟案件鑒定檢測勘驗費用，提高資金等資源的利用率和效益。

結語

檢察機關在履行法律監督職責過程中，一直堅持依法規范監督，對于公益訴訟這樣一項全新的職能，更是嚴守檢察權邊界，不越位、不錯位，不隨意擴大范圍，盡最大努力把公益訴訟工作做正確、做規范。但是，立法的空白以及立法與實踐間的脫節，使實際辦案中基層檢察院民事行政檢察部門在涉及最多的行政公益訴訟訴前程序取證一節，面臨法律權屬定位不明、調查方式手段不足、專業保障措施缺位、財政支持薄弱等困境。為了提高公益訴訟辦案質量，亟需明確檢察機關在行政公益訴訟中調查核實的權力屬性，增加適應行政公益訴訟特殊性的調查取證手段和方式，建立行政公益訴訟案件證據規則并設立專項資金支持，配套調查取證保障措施，同時強化調查核實權行使的監督和約束以規范調查取證流程，實現檢察權與行政權的積極良性互動，共同保護好國家利益和社會公共利益。