民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案體系的優(yōu)化與重構(gòu)

□ 廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)運(yùn)行控制中心 宋亞勝 馬發(fā)濤/文

民用機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的要求與現(xiàn)狀

民用機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案是用于指導(dǎo)機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)各單位有序開(kāi)展應(yīng)急處置的工作依據(jù)，其上級(jí)指導(dǎo)文件為國(guó)家應(yīng)急管理、預(yù)案編制以及民航行業(yè)管理等方面的相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行單位為在機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)駐場(chǎng)單位。

（一）民航機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的要求

《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（CCAR-139-II-R 1）中規(guī)定“機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)則制定機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，該預(yù)案應(yīng)當(dāng)納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案體系，并協(xié)調(diào)統(tǒng)一”。同時(shí)，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容、應(yīng)急指揮機(jī)制、處置流程做了較為明確的規(guī)定，要求機(jī)場(chǎng)應(yīng)急救援工作應(yīng)該符合“遵循最大限度地?fù)尵热藛T生命和減少財(cái)產(chǎn)損失，預(yù)案完善、準(zhǔn)備充分、救援及時(shí)、處置有效的原則”。

在應(yīng)急預(yù)案編制方面，國(guó)家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也提出了明確的要求。《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等要求，企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案編制是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)。企業(yè)需成立由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人組成的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)預(yù)案編制工作的總體組織、審核和簽批。在《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（GB/T 29639-2013）中，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案”。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點(diǎn)，科學(xué)合理確立本單位的應(yīng)急預(yù)案體系，并注意與上級(jí)各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案銜接，并對(duì)預(yù)案的具體編制程序提出了要求。

（二）民用機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)狀

機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案是組織協(xié)調(diào)各單位開(kāi)展應(yīng)急處置工作的文件。然而，在實(shí)際工作，應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)往往并不理想，存在以下問(wèn)題：

（1）體系不健全。部分機(jī)場(chǎng)根據(jù)《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》中突發(fā)事件的分類，只按照編制了專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，缺少應(yīng)急預(yù)案體系中的總體預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案。

（2）銜接性不強(qiáng)。在一些機(jī)場(chǎng)的預(yù)案體系中，各二級(jí)單位的應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有與機(jī)場(chǎng)預(yù)案進(jìn)行有效銜接，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)預(yù)案中規(guī)定的各單位職責(zé)、處置任務(wù)沒(méi)有得到很好的落實(shí)。

（3）可操作性差。一些機(jī)場(chǎng)在預(yù)案編制過(guò)程中，在具體處置程序和工作規(guī)范的設(shè)計(jì)上與實(shí)際工作脫節(jié)，工作程序缺少接口，導(dǎo)致預(yù)案在實(shí)際處置過(guò)程中難以真正落實(shí)。

（4）缺少演練驗(yàn)證。通過(guò)演練對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行檢驗(yàn)，是完善應(yīng)急預(yù)案的有效手段。但目前有些機(jī)場(chǎng)在演練中脫離所編寫的預(yù)案，導(dǎo)致演練與預(yù)案脫節(jié)，達(dá)不到演練的目的。

應(yīng)急預(yù)案是有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大限度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。常言道“居安思危，有備無(wú)患”。科學(xué)的、針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案，可以將突發(fā)事件給企業(yè)帶來(lái)的損失或危害降至最低。要提升應(yīng)急預(yù)案的有效性、實(shí)戰(zhàn)性和可操作性，需對(duì)應(yīng)急工作進(jìn)行全面的梳理和分析，搭建一套符合民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置工作實(shí)戰(zhàn)需要的預(yù)案體系。

搭建“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系

從預(yù)案層級(jí)、預(yù)案類型和預(yù)案作用3個(gè)方面入手，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，以提高預(yù)案體系的完整性。

（一）搭建3個(gè)層級(jí)組成的預(yù)案體系

可以根據(jù)應(yīng)急預(yù)案適用對(duì)象的不同，對(duì)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行劃分。其中，機(jī)場(chǎng)級(jí)預(yù)案是機(jī)場(chǎng)實(shí)施航空器突發(fā)事件應(yīng)急救援的工作方案，在頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范航空器突發(fā)事件分類、應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)、組織指揮體系、機(jī)構(gòu)職責(zé)分工以及應(yīng)急處置流程等內(nèi)容，為各單位預(yù)案體系建設(shè)和開(kāi)展處置工作提供總體框架和要求；部門級(jí)預(yù)案是各救援保障單位（部門）根據(jù)應(yīng)急救援總體預(yù)案以及本單位職責(zé)制定的，用于支持和規(guī)范本單位（部門）應(yīng)急處置工作的應(yīng)急救援預(yù)案；現(xiàn)場(chǎng)處置方案/檢查單是根據(jù)應(yīng)急處置任務(wù)和處置范圍制定，用于支持應(yīng)急處置的部門崗位開(kāi)展應(yīng)急處置工作的文件或表單。

“機(jī)場(chǎng)級(jí)預(yù)案—部門級(jí)預(yù)案—現(xiàn)場(chǎng)處置方案檢查單”的3級(jí)預(yù)案架構(gòu)的搭建，可以有效實(shí)現(xiàn)預(yù)案體系對(duì)機(jī)場(chǎng)整體應(yīng)急處置、各單位應(yīng)急處置和應(yīng)急崗位現(xiàn)場(chǎng)操作的縱向貫穿，確保了預(yù)案體系的“縱向到底”。

（二）劃分2種不同功能的預(yù)案類型

根據(jù)預(yù)案所描述對(duì)象和作用的不同，可以將應(yīng)急預(yù)案劃分為“事件類預(yù)案（應(yīng)急預(yù)案）+活動(dòng)類預(yù)案（處置方案）”2種預(yù)案類型。應(yīng)急預(yù)案是以突發(fā)事件為主體，針對(duì)在應(yīng)對(duì)某一類或某幾類突發(fā)事件時(shí)各單位的應(yīng)急處置職責(zé)、處置流程和處置任務(wù)進(jìn)行規(guī)范和明確的文件。處置方案是以處置任務(wù)為主體，針對(duì)在應(yīng)急處置過(guò)程中某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)處置任務(wù)的具體處置流程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行描述和明確的文件。事件類預(yù)案（應(yīng)急預(yù)案）與活動(dòng)類預(yù)案（處置方案）相互配合，可以有效解決應(yīng)急處置時(shí)應(yīng)該“做什么”和應(yīng)該“怎么做”兩個(gè)問(wèn)題，有利于提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

（三）構(gòu)建“1＋N”的總分式預(yù)案模型

在機(jī)場(chǎng)級(jí)預(yù)案的具體分解和構(gòu)建上，可以采用基于突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方法。通過(guò)突發(fā)事件分析、應(yīng)急活動(dòng)分析以及預(yù)案編制評(píng)估3個(gè)步驟，構(gòu)建以1個(gè)總體預(yù)案作為統(tǒng)領(lǐng)，多個(gè)專項(xiàng)預(yù)案覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的“1＋N”預(yù)案模型。總體預(yù)案是從總體上闡述航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的文件，是覆蓋所有航空器突發(fā)事件類型的通用性、統(tǒng)領(lǐng)性處置方案；專項(xiàng)預(yù)案是根據(jù)某一類型航空器突發(fā)事件的特點(diǎn)和處置要求而制定的具有針對(duì)性和具體化的應(yīng)急處置方案。以某機(jī)場(chǎng)為例，根據(jù)所處置的航空器突發(fā)事件的特點(diǎn)，制定了航空器失事、航空器空中遇險(xiǎn)、航空器地面遇險(xiǎn)、航空器空中遭受非法干擾和航空器地面遭受非法干擾5個(gè)專項(xiàng)處置預(yù)案，有效兼顧了應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面和可讀性。

（四）制定重點(diǎn)應(yīng)急崗位處置檢查單

為確保應(yīng)急預(yù)案在實(shí)際處置工作中的應(yīng)用和落地，在完成“1＋N”預(yù)案模型構(gòu)建的同時(shí)，可以進(jìn)一步深化預(yù)案編制工作，編制崗位處置檢查單，提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。

處置檢查單是在應(yīng)急預(yù)案、處置方案的基礎(chǔ)上，集合了某一個(gè)具體崗位在具體場(chǎng)景中的處置任務(wù)和處置規(guī)范，具有內(nèi)容具體、形式簡(jiǎn)單、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，可供處置人員在實(shí)際處置工作時(shí)直接使用。而應(yīng)急指揮官、指揮員是組織整個(gè)應(yīng)急處置工作的核心力量，其工作是否有序有效開(kāi)展，關(guān)系到機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置工作的成敗。消防員、醫(yī)護(hù)人員等一線處置人員，是具體組織實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)救援任務(wù)的崗位，其是否有效開(kāi)展處置任務(wù)，直接影響到救援工作的成效，對(duì)減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失有重要的意義。因此，為提高指揮官、指揮員、現(xiàn)場(chǎng)處置人員應(yīng)急處置工作的規(guī)范性，各機(jī)場(chǎng)應(yīng)制定面向崗位的應(yīng)急處置檢查單。

構(gòu)建“3個(gè)階段＋3個(gè)區(qū)域”的應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)

按照“時(shí)間和地點(diǎn)”2個(gè)維度對(duì)應(yīng)急處置流程進(jìn)行分解，構(gòu)建以“3個(gè)階段＋3個(gè)區(qū)域”為主要框架的預(yù)案結(jié)構(gòu)，以對(duì)單個(gè)預(yù)案的內(nèi)容進(jìn)行有效的組織和梳理。“3個(gè)階段＋3個(gè)區(qū)域”預(yù)案結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1：航空器突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案主要結(jié)構(gòu)

（一）按照時(shí)間維度劃分3個(gè)處置階段

在時(shí)間維度的分解上，根據(jù)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展的一般過(guò)程，以“事件信息接報(bào)、指揮體系構(gòu)建、現(xiàn)場(chǎng)處置任務(wù)完成、全部處置任務(wù)完成”4個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為主要節(jié)點(diǎn)，劃分“事發(fā)處置、事中處置和后期處置”3個(gè)階段。事發(fā)處置階段是指從機(jī)場(chǎng)接報(bào)到指揮體系完全建立期間，強(qiáng)調(diào)各單位在指揮體系建立前，依據(jù)預(yù)案自發(fā)開(kāi)展先期處置工作；事發(fā)處置階段是指從機(jī)場(chǎng)指揮體系建立到現(xiàn)場(chǎng)處置任務(wù)完成期間，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急處置任務(wù)在各區(qū)域的有序開(kāi)展；事后處置階段是指從現(xiàn)場(chǎng)處置任務(wù)完成到全部處置任務(wù)完成期間，強(qiáng)調(diào)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到善后處置和運(yùn)行恢復(fù)中。通過(guò)“3個(gè)階段”的梳理和劃分，可以確保處置流程的系統(tǒng)性和處置任務(wù)的完整性。

（二）按照地點(diǎn)維度劃分3個(gè)處置區(qū)域

在地點(diǎn)維度的分解上，根據(jù)各項(xiàng)處置任務(wù)所處的具體位置，對(duì)事中處置階段的處置任務(wù)進(jìn)一步分解，劃分為“總指揮部、處置現(xiàn)場(chǎng)和聯(lián)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)”3個(gè)區(qū)域。總指揮部主要是機(jī)場(chǎng)在后臺(tái)開(kāi)展指揮決策以及組織協(xié)調(diào)的場(chǎng)所，主要履行處置決策、總體指揮和后臺(tái)支持職能；處置現(xiàn)場(chǎng)是指航空器突發(fā)事件的所在地，主要任務(wù)是完成對(duì)突發(fā)事件本身事態(tài)的控制和救援行動(dòng)；聯(lián)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)一般是指機(jī)場(chǎng)航站樓和機(jī)場(chǎng)公共區(qū)，主要開(kāi)展人員安置等與處置現(xiàn)場(chǎng)關(guān)聯(lián)的工作。事中處置階段3個(gè)區(qū)域的劃分，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的進(jìn)一步結(jié)構(gòu)化，確保應(yīng)急處置工作的條塊結(jié)合和有效聯(lián)系。

（三）全面梳理完善預(yù)案各項(xiàng)處置任務(wù)

在完成“3個(gè)階段＋3個(gè)區(qū)域”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，需要對(duì)不同階段、不同區(qū)域的處置任務(wù)進(jìn)行全流程梳理。以某機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案為例，在事發(fā)處置階段共梳理了信息接收、信息研判及信息通報(bào)等7項(xiàng)處置任務(wù)。在事中處置階段，共梳理出總指揮部需開(kāi)展總體決策統(tǒng)籌等10項(xiàng)處置任務(wù)，處置現(xiàn)場(chǎng)需開(kāi)展險(xiǎn)情控制、傷員救治等10項(xiàng)處置任務(wù)以及2個(gè)聯(lián)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的各4項(xiàng)處置任務(wù)；在事后處置階段，共梳理出善后處置等7項(xiàng)處置任務(wù)。對(duì)處置流程進(jìn)行分解，對(duì)處置任務(wù)進(jìn)行梳理，確保了應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)的完整性和系統(tǒng)性。

設(shè)計(jì)“4個(gè)指令＋4級(jí)響應(yīng)＋3級(jí)指揮”的處置機(jī)制

提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置機(jī)制的合理性和規(guī)范性，是完善應(yīng)急預(yù)案的核心工作之一，可以從救援等級(jí)、響應(yīng)等級(jí)和指揮體系等方面入手，提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置機(jī)制的有效性。

（一）完善應(yīng)急救援等級(jí)，設(shè)計(jì)4個(gè)行動(dòng)指令

為進(jìn)一步完善機(jī)場(chǎng)各救援單位的應(yīng)急救援響應(yīng)行動(dòng)規(guī)范，可以在《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》要求的設(shè)置“緊急出動(dòng)、集結(jié)待命、原地待命”3個(gè)應(yīng)急救援等級(jí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際處置工作需要，增設(shè)相關(guān)行動(dòng)指令，用于指導(dǎo)相關(guān)單位按照指令開(kāi)展工作。以某機(jī)場(chǎng)為例，增設(shè)了“立即處置”行動(dòng)指令，主要適用于航空器在地面發(fā)生除墜毀、爆炸、起火、嚴(yán)重?fù)p壞之外的突發(fā)情況，如航空器地面火警、偏出道面等情況發(fā)生時(shí)，指令相關(guān)救援單位立即前往事件現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)總指揮的指令開(kāi)展應(yīng)急處置工作。增設(shè)相關(guān)行動(dòng)指令，可以進(jìn)一步提升行動(dòng)指令的完整性，確保覆蓋所有類型的突發(fā)事件。

（二）按照事件嚴(yán)重程度，設(shè)計(jì)4個(gè)響應(yīng)等級(jí)

為有效調(diào)配不同情況下的應(yīng)急資源，可以按照突發(fā)事件性質(zhì)和嚴(yán)重程度、對(duì)機(jī)場(chǎng)的影響程度以及與政府的對(duì)接需要，設(shè)置機(jī)場(chǎng)的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)。以某機(jī)場(chǎng)為例，設(shè)置了4級(jí)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)。I級(jí)響應(yīng)是指超出機(jī)場(chǎng)處置能力的災(zāi)難級(jí)事件，由機(jī)場(chǎng)董事長(zhǎng)擔(dān)任總指揮；II級(jí)響應(yīng)是指基本可以由機(jī)場(chǎng)獨(dú)立處置的事件，由機(jī)場(chǎng)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；III級(jí)響應(yīng)是指可以依靠機(jī)場(chǎng)值班體系進(jìn)行處置的事件，由機(jī)場(chǎng)當(dāng)天1號(hào)值班領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；IV級(jí)響應(yīng)是指由區(qū)域管理部門組織處置的事件，由區(qū)域管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織處置。

（三）按照層級(jí)分明原則，設(shè)計(jì)3級(jí)指令體系

可以按照“前臺(tái)后臺(tái)分離”、“決策指揮分離”的設(shè)計(jì)思路，構(gòu)建“總指揮部—現(xiàn)場(chǎng)指揮部—各處置單位”的3級(jí)指揮體系。總指揮部是航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的最高指揮決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)應(yīng)急處置工作的總體指揮調(diào)度、重大問(wèn)題決策、對(duì)外聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、機(jī)場(chǎng)運(yùn)行秩序調(diào)整以及除現(xiàn)場(chǎng)救援外其他應(yīng)急處置工作的組織指揮。現(xiàn)場(chǎng)指揮部是各現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援單位在事件現(xiàn)場(chǎng)的聯(lián)合指揮場(chǎng)所，負(fù)責(zé)組織各單位對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)險(xiǎn)情進(jìn)行處置，調(diào)配人員和裝備，控制突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)事態(tài)，最大程度保護(hù)人員生命和減少財(cái)產(chǎn)損失，降低事件對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)行的影響。各處置單位根據(jù)處置任務(wù)的要求，在總指揮部、現(xiàn)場(chǎng)指揮部的指揮下開(kāi)展工作。3級(jí)指揮體系的搭建，可以確保前臺(tái)、后臺(tái)指揮機(jī)構(gòu)的分工明確和有效協(xié)同。某機(jī)場(chǎng)應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2：某機(jī)場(chǎng)應(yīng)急指揮體系主要結(jié)構(gòu)

結(jié)語(yǔ)：

民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)化和構(gòu)建，事關(guān)機(jī)場(chǎng)應(yīng)急處置工作的成敗，是一項(xiàng)需要持續(xù)推進(jìn)的工作，需要機(jī)場(chǎng)根據(jù)運(yùn)行環(huán)境、法規(guī)要求和實(shí)際案例不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)改進(jìn)。更為重要的是，在日常工作中要不斷強(qiáng)化應(yīng)急演練和培訓(xùn)力度。一方面是通過(guò)演練檢驗(yàn)預(yù)案的可行性、可操作性和實(shí)戰(zhàn)性，作為優(yōu)化預(yù)案的依據(jù)；另一方面，應(yīng)急預(yù)案不是寫完就束之高閣的文件，是需要所有參加處置的人員熟悉和掌握的基礎(chǔ)性文件，因此需要通過(guò)多種方式開(kāi)展培訓(xùn)工作，確保各級(jí)人員熟悉掌握預(yù)案的內(nèi)容；最后，開(kāi)展無(wú)預(yù)警、不事先通知的應(yīng)急測(cè)試，是提高各級(jí)人員對(duì)預(yù)案重視程序和提升各級(jí)人員應(yīng)急處置能力的有效手段，各機(jī)場(chǎng)在日常工作中也可以在開(kāi)展應(yīng)急演練培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷加大應(yīng)急測(cè)試的力度和頻次。通過(guò)“體系建設(shè)與演練測(cè)試相結(jié)合”的理念，才能真正提升機(jī)場(chǎng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的綜合保障能力。