淺析機場保障業務外包及風險控制

□ 廣東省機場集團揭陽潮汕機場公司 郭大杰/文

改革開放40周年來，我國民航業取得了高速發展。進入新時代，社會對民航業的發展質量提出了更高要求，如何實現行業高質量發展是每位從業者必須深入思考的問題。近些年，一些發展較快的機場，特別是大型機場不斷探索管理轉型，主動對標世界優秀管理機場，如新加坡樟宜機場、香港機場、日本成田等，推動運行保障業務外包，以期吸引優秀的市場資源參與機場運行保障業務，促進機場的健康發展。在此期間，一些中小機場也先行先試，在發展階段主動謀劃運營管理轉型，積極推動一些非機場核心業務外包，既吸引市場資源參與運營保障，也減輕機場發展帶來人員增長消耗發展質量的問題。

揭陽潮汕機場從2011年起就主動謀劃運營管理模式轉型，提出了從直接經營型向經營管理型轉變，向市場釋放一些保障業務，吸引市場優秀資源參與到機場的運營保障，取得了顯著成效。

機場運行保障業務外包的可行性分析

民航發展前提是確保安全，安全是改革和發展考慮的第一要素。長期以來，機場保障業務相對封閉由行業體內循環完成，外界鮮有參與，即使參與也主要在外圍，以衛生綠化為主。造成民航保障業務外界參與度低主要系業內擔心外界的安全作業標準跟不上民航的要求，專業能力難以勝任，出現問題難以追責。從行業監管角度看，對各民航主體實施保障業務外包缺乏信心、制度設計缺乏清晰指引、擔心出問題后承擔監管責任。而從實際上看，機場保障業務與航空公司和空管存在較大的不同，機場作業主要在地面，風險相對可控，特殊專業屬性只體現在少數幾個部門，大部分業務都屬操作性業務，部分業務如動力能源等社會資源豐富。從機場業態替代性看，大部分崗位業務都能在社會找到相應的業務形態，社會資源豐富，推行機場保障業務外包市場不存在業務選擇障礙。

（一）機場運行保障業務外包的法理支撐

2009年7月1日實施的《民用機場管理條例》（以下簡稱《條例》）為機場運營走經營管理型或管理型道路提供了法理支撐。相關條款如下：

《條例》規定了“民用機場是公共基礎設施。各級人民政府應當采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發展，提高民用機場的管理水平。”作為公共基礎設施，機場管理當局為提高機場管理水平可以引進優秀資源和保障力量參與機場運營管理。

《條例》第29條明確了“機場管理機構、航空運輸企業以及其他駐場單位應當定期對從業人員進行必要的安全運營培訓，保證從業人員具備相關的知識和技能。”作為機場管理機構對運營保障業務不是同意外部資源進入與否的問題，應該是把管理重點放在對從業人員的安全運營培訓，保證從業人員的專業性培訓把關。

《條例》第38條規定“機場范圍內的零售、餐飲、航空地面服務等經營性業務采取有償轉讓經營權的方式經營的，機場管理機構應當按照國務院民用航空主管部門的規定與取得經營權的企業簽訂協議，明確服務標準、收費水平、安全規范和責任等事項。”機場管理機構對機場內的經營業務可采取轉讓經營權方式經營，特別是對航空地面服務也進行了明確。機場保障業務實行外包，大部分業務集中在地勤服務。《條例》對機場運營保障業務外包法理支持是充分的。

（二）機場運行保障業務外包的市場環境

從機場的業務分類和社會資源供給看，機場業務大概分四大類：地勤服務、運行保障、商業運營、后勤支撐。從這些業務分類所需的專業性支撐看，目前市場都基本具備力量參與，不同的是一些區域業務規模和業務質量的差別。筆者曾經到香港機場學習，由于第三方市場非常活躍、主體多、選擇空間大、契約精神好，香港機場在保障業務外包規劃上走得早、也走得快，保障質量相當高。對比國內市場，由于大部分市場主體的規章意識不強、契約精神弱，傳導到工作質量波動較大，也造成機場在推行保障業務外包過程出現猶豫，擔心外包帶來的安全問題，影響機場發展。

未來，中國將在謀求更高質量發展上發力，這將帶動市場參與主體提高發展質量，中國面臨的法規意識不強、工匠精神不足的問題將在未來發展中得到提升，這為契約化合作、按規運營的業務模式發展提供了強大的市場環境，行業擔心的焦點問題有望得到更好的解決。

（三）機場運行保障業務外包的法人受益

一個機場要成為一個優秀的機場，取決于三個要素：友善的基礎設施條件、良好的空域條件、優秀的運營隊伍。優秀的運營隊伍既可以來自內部、也可以來自市場。從機場發展歷史經驗看，在目前民航體制下，除涉及機場核心安全的運行指揮中心（機坪塔臺）、空防和應急救援外，其他業務要想鍛造一支高素質、高效率的運營隊伍確實相當挑戰。日常管理牽涉用工、管理、薪酬、紀律、專業性等一系列問題一直在挑戰管理者的智慧。如果能引進市場優秀資源參與保障，則這些問題相應都能得到解決，從隊伍管理過渡到契約管理，將極大釋放機場管理機構的管理效率。

從另一個角度看，實施業務外包將極大減少機場本部員工，降低人工成本壓力，避免人工增長消耗發展成果，也讓管理團隊能更專注專業化運作研究。

如何推動運行保障業務外包

推行保障業務外包應在運營戰略上進行定位。機場管理機構是致力自我隊伍提升，還是引入市場優秀資源帶入的保障隊伍，用契約來進行管理，這必須提前做好戰略部署。如果管理機構致力引入市場資源參與運營保障，則重心必須圍繞建設一支專業監管隊伍，提前做好業務規劃，分類分步推進。

（一）合理做好外包業務分類

從機場運營流程分析，業務分類可從三方面進行，一是按空間維度陸側、空側、飛行區三個領域業務內容進行分類；二是按旅客流程和航空器進離場流程進行分類；三是按業務類別地勤服務、動力能源、樓宇管理、信息網絡、應急救援、運行保障等進行分類。從日常實踐中，考慮安全對民航的極端重要性，可根據各類別與安全的緊密程度進行篩選，越接近核心安全業務的外包推行愈要慎重，有些業務則需要自己牢牢抓在手上，以確保其投入、提升的需要。

如飛機的平衡配載和監裝業務涉及飛行安全，就不太適合推行業務外包；又如消防應急救援是檢驗機場的運營能力，需要大投入，確保設備足夠先進、人員絕對專業，如果實行外包，對隊伍專業性和裝備能力可能會帶來較大影響，這類業務就不太適合推行外包。但如果能推動消防業務社會功能復位由政府專業隊伍負責，則應該大力倡導。應急救援的醫療急救業務則應該大力推動與地方醫療機構合作，因為機場的應急醫療案件太少，成立專門的醫療急救隊伍會造成醫務人員和醫療資源的嚴重浪費，但行業規章又明確要求資源條件和人員數量。對于動力能源業務雖然涉及供電安全，但從專業能力來講，地方力量資源豐富，可大膽將該項業務交由社會資源去做。

從業務安全重要性排序看，機場除了機坪塔臺或運行指揮中心、消防應急救援、航空配載、安檢等，其他業務基本都能實行外包。

（二）項目儲備，有序推進

對于外包業務，在做好篩選的同時要做適當的儲備，不是大躍進式的全面推進，應該由安全緊密度低的業務逐漸向安全緊密度高的業務推進。同時要考慮行業和城市所在地的資源條件。目前國內第三方市場雖處在高速發展期，但一些二三線城市的業務資源條件還比較薄弱，有些業務難以找到合適的合作伙伴，類似這些業務可根據市場條件再行考慮。有序推進也有利于控制風險，外包業務的管理是需要不斷總結和提升的過程，項目分批推進有利于管理掌控，為后續業務積累經驗，優化契約條款，更好提升外包業務的運作品質。

（三）如何選擇合適的合作伙伴

合作伙伴選擇一般有三種方式：直接談判、競爭性談判和公開招標。這三種方式各有優缺點，從業務推進的可控性和穩健考慮，宜采用前兩種方式。談判有利于對合作伙伴有一個全面了解，選合作伙伴首先要選團隊，一個項目經過幾輪談判，對方的實力、理念、價值觀基本都能了解清楚，對項目的把控能力也增強。在潮汕機場實踐中，前期基本采用競爭性談判，一是有利于項目掌控；二是確保項目推進的安全穩健；三是競爭談判的前提是公開、有利于項目運作的規范，經得起審計檢查；四是有利于擴大篩選范圍。

隨著項目推進的深入，現在對一些標的較大，市場資源充足的業務基本采用公開招標的方式選取。采取何種方式選取合作伙伴，各機場可根據自身條件和政策空間考慮。

（四）外包業務的日常管理重點

外包業務管理質量考驗機場管理水平，如何做到管得住，確保合作方能落實好行業規章手冊規范運作，確保日常運作質量，必須考慮以下六方面的工作：

一是要有完善的制度體系作支撐，機場推行保障業務外包，首先要著手制訂一套較為完善的管理制度，讓業務運作有嚴謹的制度基礎，讓業務規范有嚴肅的標準。

二是要著力培養一支專業、廉潔的監管隊伍，業務外包了，工作質量就靠監管人員的監督，監管人員自身的專業素質特別重要。要想外包業務能與發包方同向、同標、同頻，必須著力監管人員的專業素質提升。

三是要著手防范合作單位人力投放不足，導致日常保障人員緊張造成疲勞過度帶來安全隱患問題。

四是要及時發放業務承包款，避免合作單位拖延發放薪金帶來的員工情緒問題。

五是建立合作單位與機場的安全關聯紐帶，從經濟掛鉤上采取一些措施。

六是要注重合作單位的文化融入和素質提升，要讓合作單位能全面了解踐行企業的安全文化，要注意為合作單位提供一些培訓機會，對一些優秀員工給予適當表彰，以增強合作單位員工對機場的認同感和榮譽感。

外包業務日常運行風險防范

民航是高風險行業，業務外包目的是提升機場運營品質，進一步鞏固安全基礎，提升機場運營效率，更好服務旅客、貨主和航空公司。但業務運營必然伴隨著運營風險出現，必須對主要風險有識別并采取有效措施加以防范。

（一）外包業務存在的主要風險

有合作就必然存在履約風險。從日常運營看，業務外包存在的主要風險有五大類：

一是合作方克扣承包金導致員工收入降低影響工作質量，這是勞務型業務普遍存在的詬病，承包單位往往通過壓榨個人收入來提升項目獲利能力，這對員工的忠誠履職帶來較大的不穩定性。

二是通過非正常減人導致員工疲勞度加大增大安全風險，員工正常休息時間得不到保證則轉化為疲勞作業，規章執行不到位，工作標準下降等系列問題帶來的安全隱患。

三是不遵守契約標準降低運營質量影響機場形象，比如衛生保潔沒有按時補充紙巾，以減少物料消耗增加項目利潤問題。

四是行賄監管人員導致監管弱化的風險，有些合作單位會想方設法以獲得監督人員照顧，導致管理人員執行監督標準不嚴問題。

五是合作單位非正常性退出導致業務運營被動問題，日常中會出現合作單位因違章或觸及合作底線解除合約，但接替單位未能及時補充給保障帶來被動的情況。

（二）機場管理機構應如何防范外包業務的風險

風險防控是業務外包必須完善的防護性問題。對于日常存在的五方面風險，機場管理機構應該采取有效的措施防控。一是建立平臺，實時監控合作項目的運作情況，及時發現違約行為、及時糾正。二是可建立安全風險金制度，風險金可關聯到個人，機場管理機構對安全記錄好的單位和個人應該給予獎勵。三是建立合作單位資源庫，對沒能選擇成為合作伙伴的其余前三名可直接進入到合作單位資源庫，如果出現合作單位非正常性退出，可依排名談判選取接替單位，避免業務保障出現被動。四是定期評價項目運作情況，及時發現存在風險，及時化解。

（三）行業管理機關如何支持外包業務開展和化解風險

業務外包將極大的促進機場運營質量的提升，有利于釋放機場運營的市場活力，也有利于市場要素資源的能力提升，行業管理機關應該大力支持，并提供有利的政策支持。

同時，機場管理機構應該認識到，不管業務如何外包，機場運營的安全責任沒辦法外包，如果出現合作單位不嚴格履行合約導致安全問題，機場管理機構負首要安全責任。因此，防范好合作業務風險既要靠機場自身，也需要行業機關支持。

一是解綁法規，為市場要素提供機會，對一些市場資源豐富的業務類別，行業機關應該大力支持并給予政策支撐，如急救醫療業務，應該讓法規更好支撐其與地方醫療機構的合作。二是加強行業信息平臺建設，對在業務參與運營保障的市場單位如果出現因誠信或不落實規章導致的安全問題，應該讓行業各單位都能分享到該信息，或建立誠信名單制度，有效約束市場參與者的不誠信行為。三是提升行業監察能力。行業監察是監督各單位有效落實規章的主要手段，但監察員的專業素養需要持續提升，真正做到有效監察、精準監察、專業輔導，為機場的高質量運營提供更專業的幫助。

如何讓機場運營保障業務外包更有序、更有效、更能助推機場運營的質量提升需要不斷探索。揭陽潮汕機場用七年的實踐證明，推動保障業務外包的管理道路是正確的，希望更多的機場參與探索實踐，更好的推動中國機場運營高質量發展。