中英兩國民航產業政策比較分析

□ 中國航空油料有限責任公司 劉 鶴/文

民航業蓬勃發展，在一國經濟中的作用日漸凸顯。產業政策則是指導全行業發展的綱領性文件，至關重要。基于國情、市場發展程度的不同，各國政府量身打造了民航產業政策鼓勵、支持行業發展。本文著重對比分析了中、英兩國的民航產業政策，供業界研究、參考。

中國民航產業政策2016～2020

2016年，中國民航出臺了《中國民用航空發展第十三個五年規劃》，該政策制定了行業發展的方向、方針和策略。民航第十三個五年規劃，是全面建成小康社會決勝階段和實現民航強國戰略關鍵階段的戰略性規劃，政策重點如下：

（一）確保航空持續安全

安全是民航發展的根本，規劃要求推進民航持續安全發展，包括如下五方面：（1）完善安全監管體系，健全法規標準體系，創新管理機制，不斷加強監管隊伍建設，改進監管模式和手段。（2）夯實運行基礎，強化重點風險管控，提升技術支撐，加強網路與信息安全，提升安全運行能力。（3）加強安保體系建設，全面建設平安民航。（4）提升應急和調查能力，完善空管系統搜尋救援協調機制，建立國際間合作機制。（5）全面實施適航攻關。

（二）構建國家綜合機場體系

機場的布局建設是引導、配置航空資源的重要手段，是實現民航強國的重要基礎，我國政策重點關注以下方面：（1）完善機場布局體系，打造國際樞紐，鞏固和培育區域樞紐，構建通用機場網絡。（2）著力加快樞紐機場建設，加強非樞紐機場建設，強化機場集疏和轉運能力，加快通用航空基礎設施建設，加強航油保障基礎設施建設。（3）提高機場運營水平，深化機場管理改革，提升機場運行效率，努力打造智慧機場，引導臨空經濟區發展。

（三）全面提升航空服務能力

提升航空服務能力是民航發展的基本要求。政策關注點包括：（1）科學構建國內航線網絡，扎實拓展國際航線網絡，合理配置運輸機隊。（2）鼓勵航空物流做大做強，改善航空貨運發展環境，推進航空物流發展。（3）提升運輸服務質量，著力提升航班正常率，完善服務質量體系，加強航空服務產品創新。（4）大力發展通用航空，轉變通用航空管理方式，拓展通用航空服務領域。

（五）提高空管保障服務水平

空管是保障民航安全高效運行的中樞，應致力于主動支撐行業發展，政策指出：（1）軍民航空管融合發展，科學合理規劃空域，靈活高效使用空域，加快空管基礎設施建設，提升航路網絡容量。（2）推進空管運行一體化，提高空中交通管制水平，提高空管運行效能，提高航空氣象和情報服務能力，提高應急容災能力。（3）推進空管新技術應用，加強運行信息融合，強化空管科技支撐，提高空管設備國產化。（4）優化通航運行環境，構建空管服務保障體系。

（五）改革創新推動轉型發展

堅持民航創新發展理念，加速推進行業提質增效和轉型升級。政策規劃重點如下：（1）加強科技創新平臺建設，加強科研團隊和領軍人才建設，加強重大科技項目研發，推動科技成果轉化應用，大力推進行業標準化工作，全面提升創新能力。（2）完善民航法規體系，提升民航行政管理能力，創新和完善宏觀調控，加快民航基礎設施領域開放，全面深化空管體制改革，深化企事業單位改革。（3）推動實施重大人才工程，完善現代民航教育培訓體系，強化行業人才培養基礎條件建設，加強專業人才培養。（4）創新體制機制，運用市場化機制促進綠色民航建設，強化主體責任，增進開放交流。（5）著力提升企業實力，構建對外開放新格局，提升企業國際競爭力，推進中國民航“走出去”策略。

英國民航產業政策

英國的航空網絡在歐洲排名第一，世界排名第三。英國民航業至少為經濟貢獻了220億英鎊，提供了大約50萬個就業崗位。英國政府十分認可民航對經濟的重要性，推出《英國航空策略2050》，大力支持民航可持續發展。該政策包括以下主題：

（一）構建一個全球化的英國，與世界互聯

航空產業對于建設一個全球互聯的英國非常重要。通過航空策略2050，英國將有能力不斷拓展航空網絡以應對快速增長的市場需求，并利用國際影響力實現環保措施和航空自由化目標。英國正在努力提高全球航空標準，優化英國的航線連通性，支持航空業輸出，協助業界克服障礙和壁壘。

（二）確保航空業可持續發展

英國強調航空業可持續發展，實現這一目標需要相關單位（即：政府、監管機構、業界和其他利益相關方）在綜合政策框架內合作，更好地管理航空業對環境的影響。政府的關注點如下：（1）政府制定可持續增長方案，明確政府和行業各自的責任。（2）最優利用基礎設施，提升航空業保障適應性。（3）強調優化空域使用和環保措施。（4）減小航空業對環境的影響，如碳排放、空氣質量和噪音等。（5）政府期望航空港附近的社區應直接受益于航空增長。

（三）推動區域發展和航線網絡

航空港是地區經濟發展的重要驅動力，它提供國內、國際航線網絡、就業機會，起到綜合交通樞紐的作用。英國希望通過航空策略最大化實現航空港的作用：（1）市場對消費者和當地社區有效運作。（2）機場提供最優航線網絡，滿足地區各領域發展潛力。（3）行業繼續提供高質量的培訓和就業機會。（4）減少了航空貨運行業的障礙。

英國政府希望在脫歐后，仍保持競爭力。航空港作為區域增長的源動力之一，發揮著至關重要的作用，因此政府致力于制定適當且實際的政策，支持行業發展。政府關注重點是區域就業、培訓和技能、航線網絡、區域交通樞紐以及貨運。

表1：中、英民航政策共同關注點、側重點分析

（四）提升旅客出行體驗

所有旅客都應獲得積極正面的飛行體驗。航空業應不斷改進以應對旅客的額外需求。英國希望擬定《旅客憲章》推進行業良好實踐，確定可期待的服務水平，明確角色和職責。這個政府建議采取必要措施改善邊境地區的經驗，并解決由破壞性乘客引起的問題。它還將考慮加強航空管理局的一系列執行權力。政府關注點為：設定《旅客憲章》的標準、出臺新措施滿足旅客需求、應對醉酒旅客問題的措施、改善邊控運營模式提高旅客體驗、簡化改進投訴和賠償程序、確保消費者能夠及時獲得所需的信息及已做出明智選擇。

（五）確保旅行安全可靠

英國是航空安全和安全領域的全球領導者，是全球最安全的航空系統之一。政府和民航局與其他國家分享知識和專業知識，推進國際標準的執行與改進，使每個人的天空更加安全。為了保持英國航空安全的記錄，政府關注的重點是：解決集中的安全風險問題、聚焦新出現的安全風險、改進數據和報告、應對安全標準的全球變化。此外，英國政府通過《航空安保策略》與航空業緊密協作，以期在威脅到來之前取得先機。

（六）支持通用航空發展

通用航空主要是非定期民航運作，包括公務飛行、飛行員培訓、應急服務、空中展示和航空攝影以及私人飛行。涉及的飛機包括單引擎和多引擎固定翼飛機、直升機、滑翔機、氣球和模型飛機等。

航空策略鼓勵和促進通航的發展，并指出通航自身應主動抓住并利用這些機會。政府關注的重點是：建議減少通航管制、建立通航策略網絡、支持通航商業活動，以及關注空域使用、通航安全與通航機場安保。

（七）鼓勵創新和新技術

創新是實現航空策略的關鍵因素。在航空領域，政府認可技術進步和新的商業模式對經濟增長的促進作用。英國提高生產力，提高航空業貿易和出口能力，保持英國航空業的全球領導地位。政府關注點：（1）明確航空創新的主要領域，包括自動化、電氣化、數字化和數據共享。（2）確定創新實踐中的障礙，出臺政策解決問題。（3）優化政策與投資的關系。

中英兩國民航產業政策對比分析

中、英兩國的民航產業政策各具特色。經過綜合比對分析，發現兩國政策的共同關注點覆蓋五個領域：航空安全、航空港、通用航空、航空服務和航空創新。鑒于國情和產業發展程度不同，政府對這些領域的側重點亦有所不同。如表1所示。

除了上述兩國的共同關注點，英國民航政策具有如下特點，值得我國民航業研究分析。

（1）英國強調在航空業內輸出全球領導力，與國際組織（如：國際民航組織ICAO、歐洲民航會議ECAC和歐洲空中航行安全組織EUROCONTROL等）緊密合作，制定、推行和提升行業國際標準和規則。通過設定隱形門檻，以強化本國利益。強調輸出專業能力，包括航空產品、航空運作、政策法規體系、安保產品等。

（2）助力航空業打破貿易壁壘。政府劃撥資源、出臺具體措施，施加政府影響力，為航空業產品和服務輸出鋪平道路，進行全球競爭奠定基礎，大力促進經濟發展。

（3）強調航空業要面向未來，實現可持續發展，包括管理空氣質量和噪音，提高空域管理和機場使用效率，加強社區溝通，積極應對環境變化。各利益相關方（包括政府、航空業和社區）要各負其責，責權分明；政府確保政策體系和措施到位。

結語：

民航業是國家經濟發展的重要支柱之一，具有戰略意義。中英兩國由于國情體制、地緣政治和經濟環境各不相同，出臺了各具特色的產業政策。通過綜合比較，梳理出兩國政策共同關注點和各自的偏重，以及英國政策的特點。中國民航可以從中研究、借鑒，取其精華，助力我國民航強國的早日實現。