新時代我國社會養老服務體系發展的機遇與挑戰

劉夢

摘要：十九大報告正式拉開了全面建成中國特色社會保障體系的帷幕，為我國社會保障事業勾畫了一幅美好的發展愿景。經過長期努力，我國養老保險制度全面發展，為習近平主席提倡的新時代“老有所養”的社會養老服務體系奠定堅實的基礎。公共服務市場化背景下的社會養老服務發展，讓全民充滿了新期待，同時使我國的養老保險制度和公共服務面臨新的挑戰。

關鍵詞：十九大;新體系;社會養老服務

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0183-02

一、理論革新與發展歷程

1991-2000年這10年是我國社會保障制度的探索性改革階段。也是我國養老保險制度框架形成的重要時期。1993年，中共中央十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式決定要求建立統一的社會保障管理機構，首次在黨的文件中提出要建立多層次的社會保障制度。

近7年。中國在養老保險領域成績斐然，制定了一個又一個緊貼民情的相關政策。2012年召開的十八大明確社會保障體系建設的重點是增強公平性、適應流動性、保證可持續性。十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。社會保障好不好，老百姓可謂是冷暖自知。根據調查數據得知，十八大以來，社會保障相關詞匯中養老金熱度最高，說明近年來，養老保險制度越來越受到人民群眾的重視和關注。養老保險與每一位公民息息相關，更是我國社會保障體系中尤其重要的一部分。

十八大以來的七年。是黨和國家發展進程中極不平凡的七年，社會養老保障取得重大進展。在增強公平性方面，整合城鄉居民基本養老保險制度、改革機關事業單位養老保險制度、實施全民參保計劃以及持續提高養老保障水平;在適應流動性方面，完善轉移接續政策、實施社會保障卡工程;在保證可持續性方面，啟動基本養老保險基金市場化多元化投資運營、劃轉部分國有資本充實社保基金以及發展第二支柱。

2017年10月18日，習近平總書記代表十八屆中央委員會向大會做了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我們都知道，社會保障是社會穩定的安全網、是經濟運行發展的調節器，是創建社會主義和諧社會必不可少又尤為重要的組成部分，我國正處于人口老齡化快速發展期，截至2016年底，全國60歲以上老年人口已經達到2.3億，占總人口的16.7%。我國的人口老齡化問題已經非常嚴峻，不可小覷，老年人口的數量和占比持續攀高。如何發展老年事業、有效應對老齡化挑戰、解決老年社會問題，這無疑對我國的養老保險制度以及老年相關公共服務提出了新的期許與挑戰。

十九大報告提出。加強社會保障體系建設的總要求是兜底線、織密網、建機制，目標是全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這個方針政策為我國社會保障事業的發展與變革提供了目標、方向以及實現的途徑，我國社會保障體系日趨成熟與穩定，該報告提出的方針無疑極大地促進了我國社會保障制度的發展。十九大提出了一系列新思想，為我國社會保障體系的改革提供了思想的啟蒙。

二、新時代背景下社會養老服務新機遇

十九大報告提出建立多層次社會保障體系的方針政策，為新時代建立全國統一的社會保險公共服務平臺、健全老年人關愛服務體系提供了新機遇。我國的養老保險制度以及相關公共服務的開展與革新，既要扎根于現實基礎和基層條件。又要把眼光放長遠。與我國建立社會主義現代化強國的目標齊頭并進。

（一）在全國實行全民參保

我國的養老保險目前還沒有實現真正的全民參與和全民覆蓋。十三五規劃對于參保率提出了要穩定在95%的期望值，積極動員全社會參與養老保險。共同應對人口老齡化的浪潮。我國沒有發生人口老齡化現象前，基本是代際養老，但是僅僅依靠子女來養育父母，已經不能應對供給能力有限、資源有限和需求量巨大的養老現狀了，這并不代表現實中代際養老不再重要。而是需要國家、社會和家庭來共同承擔，分享改革發展的成果，收獲歸屬感與自豪感。

（二）加快實現城鄉養老保險制度的統一

我國二元格局下，城鎮與農村的區域發展和服務水平一直有很大的差距，如何縮小城鄉之間的差距，促進城鄉協調發展，是全面建設小康社會和社會主義現代化國家的重中之重。在全國建立統一的養老保險制度是眾望所歸，也是促進社會公平正義的一大舉措。在堅持社會統籌和個人賬戶相結合的制度的基礎上，可以學習其他福利國家的激勵政策。引進長繳多得、多繳多得的激勵機制，此條措施在英國著名經濟學家貝弗里奇所著的《貝弗里奇報告》中就有所提及，他認為國家的養老保險繳費機制不應該一成不變，可以適當調整，適應不同時期的經濟與社會狀況。新農保與城居保在政策上是非常相似的，將兩者合并意義非凡，并且要與職工基本養老保險銜接妥當。

我國到2022年城鄉發展一體化格局可以基本形成，將二者進行完全的統一可以極大地促進城鄉一體化進程、加快人口的流動，確保全民都可以享受基本的養老保障。黨的十九大報告提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，黨聚焦當下城鄉發展的實際情況和未來城鄉的發展趨勢做出了重大戰略部署。黨堅持以人為本，城鄉必須要協調融合發展，也是對全民的公平正義提出了捍衛。將城居保和新農保合并無疑是建立城鄉融合發展機制中不可或缺的一部分，一步一步消除全民追求更美好生活需求的障礙與壁壘。不僅僅出于養老保障領域，也是醫養結合制度的安排，老年群體對于養老與醫療的同時需求與日增長，在老齡化加速的背景下已刻不容緩。

（三）以立法為“兜底”

加強社會保障體系建設總要求的第一點就是要兜底線。我國的養老保險制度前前后后也發展了20余年，各個方面也基本發展成熟，應該把條款政策上升到國家法律法規的制度層面，加強保障力度，起到兜底的作用，也象征著養老保險制度在我國邁人了新時代。

（四）基本養老保險基金投資運營多元化

社保基金中占最大比重的就是養老基金，日趨嚴重的老齡化和空賬運轉的現象不容小覷。目前我國總結存超過4萬億元，千億量級的投資只是一個開端，要突破地方向中央歸集投資資金的壁壘、沖破心理和現實障礙，盡早達到萬億量級的任務很艱巨：如果全部委托社保基金會投資也并非長久之計，需要研究更多元化、專業化的養老基金投資體制。在市場上尋求合適的投資機構和組織，例如大型的商業保險公司投資運營必須做到市場化。

（五）進一步促進公共養老服務市場化

人口老齡化使得公共養老服務建設尤其迫切，養老保障的內涵拓展同樣促使養老服務的發展成為必然，老年群體對美好生活的需求也日益增長，如何提升老年群體的生活質量與幸福感尤為重要。

公共服務市場化是指在公共服務提供的過程中借鑒企業管理辦法，引進競爭機制，打破政府壟斷，實現公共資源的高效配置和公共服務的高效供應。我們的公共養老服務同樣適合采取這種方式。可以更多地依賴市場、家庭以及志愿服務群體來滿足老年群體對公共服務的需要。政府可以采取預算安排和制定政策來形成經濟刺激，引導社會各個組織參與到公共養老服務的提供浪潮中。近年來，國家紛紛效仿的“PPP模式”越來越被認可和采用，2014年財政部首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，也是首次對“PPP模式”提出借鑒與學習的指導性意見。

三、新時代背景下社會養老服務新挑戰

沒有一種制度改革與發展的道路始終是風平浪靜和暢通無阻的，其間肯定伴隨著很多困難與阻礙。十九大提出的社會保障領域的方針，無疑給我國社會保障制度的發展提供了一個更加優越的發展環境。我國養老保險制度與老年服務的發展有了新機遇，同時也面臨著巨大的挑戰。

（一）“老有所養”有兩個難啃的“硬骨頭”

我國現在已經進入人口老齡化快速發展的時期，老有所養最難啃的硬骨頭有兩個，第一個是如何讓所有人都能參加養老保險，也就是如何進一步擴大覆蓋面的問題。目前覆蓋率近90%，但是中國人口基數大，仍然有1個億的人沒有參加養老保險。主要有三種人群：靈活就業人員、新業態就業人員、農村自住人口。有一部分群體認為繳費期限太長。更看重眼前利益，很多農民認為繳費時間太長不安全，也有一些人對國家的政策不了解。認為有錢還不如存入銀行，隨用隨取，也有一些貧困的山區或者農村家庭依舊沒有擺脫貧困，沒有能力承擔養老金繳費的支出，因此如何改變這個現象是實現全民參保的關鍵點。第二個是養老保險基金的可持續發展問題。要想解決這個問題，必須盡快實現全國統籌，不同的省和不同的地區之間經濟發展水平不同，養老保險金的支付水平也不同，很多西部的省份養老保險的負擔很重，因而在全國實施基本養老保險中央調劑制度刻不容緩，按照以往的制度安排便是先實現省級統籌再實現全國統籌，全國統籌可以平衡不同省份和地區的差異，均衡各省的負擔。

（二）社會養老服務基本方式“非理性”選擇

機構服務和居家服務共同致力于滿足老年群體的服務需要，二者在社會化養老服務體系中都具有重要的地位和作用。自力、居家、社區與機構等養老服務方式相互依賴、互相促進，共同組成了社會養老服務的基本方式，過分地強調其中一種養老方式的觀點和做法都是不理智的，更不利于社會養老服務體系建設。

1.城鄉養老服務水平差異過大

很多農村雖然建造了農村養老院，但是很多都形同虛設，很少有老年人愿意去養老院養老。養兒防老的觀念依舊盛行，很多農村老年群體希望依靠子女養老，但是很多農村青壯年都向城市流動，導致很多空巢老人無人照料，只能自力養老，很多農村老人生活節約，認為去養老院每年需要一定的費用。另外一個問題同樣不能忽視，很多農村養老院缺少有專項技能的護理員，也是造成很多農村老年人不愿意去養老院養老的原因之一，如何加強引導也是一個很大的難題。

2.老年群體的專門性陪護機構經濟壓力大

養老院的日托服務，雖然配套一流，但定位偏向中高端人群，價格較高。而一些由政府托底的老年日托所，雖然收費較低，但也因此導致經營壓力越來越大。老年日托所的功能，不應該僅僅只是為老人提供飯食和娛樂。更多的應該體現在“照護”之上。在不同的地區可能會有不同的社會養老服務方式的需求，政府應該提高供給與需求的適配度，在需要日托所的地區如何使這些日托所不再困擾于經費的問題。為經營周轉而頭疼。需要未來政府和市場合力攻克。

（三）公眾滿意度不高與財政支持力度偏低

中國城市基本公共服務力評價課題組調查數據表明。2013年對社會保障的滿意度為60.07%，2014年滿意度為60.49%。公共服務領域公眾關注度與滿意度排名對比中，社會保障的排名為第8名，位于中游水平。說明國民對我國社會保障制度（包含養老保障）的滿意度不是很理想，還有很多問題亟待解決。

據數據報告顯示，自2010年至今，雖然我國在社會保障制度上的支出逐年增長，但是增幅比較小。2015年在社會保障和就業的支出比上一年增長11.5%，2017年的一般公共預算支出結構中，社會保障和就業的比重為11.6%，與很多社會保障制度發達的國家差距較大。如何持續快速提高GDP，以及增加社會保障方面的支出是個很大的難題。

在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，我國養老保險與社會保障制度逐年完善。養老服務的市場化條件下，為社會養老服務提供了廣闊的發展前景，同時也帶來了新時代的矛盾與挑戰。在“兜底線、織密網、建機制”的新時代社會養老服務發展理念下，相信我國城鄉養老問題定會取得開拓性進展。