東進戰略下龍泉驛IX創新構建投融資體系研究

汪勇 盧璞 尹響

摘要：東進戰略是成都市全面貫徹五大發展理念、建設國家級城市而提出的一項重大戰略部署。龍泉驛區作為東進戰略的“主戰場”，既面臨著發展機遇又面臨重大挑戰。2014年，國務院43號文及新預算法明確規定了地方政府融資的唯一合法渠道是發行債券，地方政府的融資渠道進一步收窄。本文在東進戰略背景下。首先分析了龍泉驛區政府創新構建投融資體系的必要性，其次分析了當前龍泉驛區政府投融資的現狀，最后創新構建了龍泉驛區政府投融資體系。

關鍵詞：東進戰略;龍泉驛區政府;投融資體系

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0126-02

一、龍泉驛區創新構建投融資體系的必要性

（一）經濟去杠桿背景下的現實要求

2015年12月中央經濟工作會議第一次提出了“去杠桿”的概念。在隨后一系列的經濟工作會議中，去杠桿作為經濟工作的重點任務被屢次提及。2018年4月財經委第一次會議首次提出了“結構性去杠桿”的基本思路，會議指出我國地方政府仍然是結構性去杠桿的重點。根據2017年中國去杠桿進程報告，我國地方政府顯性債務仍然處于合理水平，但隱形債務水平值得警惕。隱形債務從理論上講不屬于政府債務，但地方政府仍然承擔最后償還責任。隱形債務水平由于形式多樣，透明度差，已經成為各地方政府防范化解系統性金融風險的重點。財政部也多次發文對地方政府違規舉債現象進行規范，在國家嚴厲規范地方違規舉債現象的同時，也明確鼓勵地方政府積極探索融資新模式。

（二）經濟新常態背景下的監管要求

經濟新常態下，我國經濟更加注重發展的質量和產業結構的調整，經濟增速放緩，經濟改革持續推進。長期以來，地方融資平臺作為地方政府融資的主要渠道。面臨的經濟環境、融資環境、政策環境也在不斷發生變化。地方融資平臺前期的債務擴張模式已不能持續。為融資平臺存量債務化解與未來可持續發展帶來較大挑戰。43號文明確提出要剝離政府融資平臺的政府融資功能，促進融資平臺的市場化轉型。2018年財政部印發的23號文明確規定金融機構在向地方融資平臺貸款時不得要求政府提供擔保。因此，地方政府通過融資平臺進行融資的渠道將逐步收窄。

二、龍泉驛區政府投融資的現狀

（一）融資渠道單一，多元化程度低

43號文明確規定了政府融資的唯一合法渠道是發行債券，龍泉驛區政府目前主要依靠發行債券進行債務融資。截至2017年12月31日，龍泉驛區政府債務余額為132.59億元，其中：一般債務62.19億元、專項債務70.4億元。成都市財政局核定龍泉驛區2017年地方政府債務限137.94億元。其中：一般債務64.94億元、專項債務73億元。截至2018年12月31日，龍泉驛區政府債務余額為136.13億元。其中：一般債務62.41億元、專項債務73.72億元。成都市財政局核定龍泉驛區2018年地方政府債務限額為142.76億元，其中：一般債務65.16億元、專項債務77.6億元。從近兩年龍泉驛區債務水平來看，由于融資渠道單一，龍泉驛區債券余額已經逼近成都市財政局核定的限額標準。

（二）以PPP為代表的創新融資模式發展緩慢

PPP融資模式是國家明確支持鼓勵的新型融資模式，通過引入社會資本參與城市建設以緩解地方政府融資壓力。截至2019年6月，龍泉驛區PPP財政部入庫項目僅有4個，發改委入庫項目僅有1個。以財政部4個入庫項目為例，目前兩個處于項目識別階段，兩個處于執行階段。且項目都集中在污水治理。龍泉驛區是成都市東進戰略的排頭兵，在龍泉驛區城市建設實踐中可采用PPP的領域較多。如公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域。因此，龍泉驛區未來PPP的發展前景廣闊。

（三）融資平臺融資成本上升，融資渠道收窄

43號文的發行剝離了地方政府融資平臺的政府融資功能，融資平臺的市場化轉型是未來融資平臺公司發展的趨勢。但目前來看，由于項目建設周期較長，融資平臺公司仍然承擔著地方政府的融資壓力。隨著近幾年國家監管政策的收緊，大多數傳統平臺融資渠道已不再符合監管規定，龍泉驛區政府投融資平臺公司的融資渠道收窄。而目前來看。龍泉驛區融資平臺公司承建的都是投資期限較長的項目，其外部融資渠道依靠成本較低的銀行貸款才能獲得期限較長的資金。在當前強監管壓力下，國家政策要求平臺公司和政府信用的剝離，金融機構在向平臺公司貸款時監管更加嚴格，導致龍泉驛區融資平臺公司面臨嚴峻的融資環境和較高的融資成本。

三、龍泉驛區政府投融資體系的創新構建

（一）發揮專項債優勢，充分利用“專項債”政策紅利

地方政府債券包括一般債券-和專項債券。其中。沒有收益的公益性事業發展由地方政府發行一般債券融資。有一定收益的由地方政府通過發行專項債券融資。在這兩種債券中，專項債券是“主力”，2019年全國新增地方政府債務限額3.08萬億元，其中專項債券2.15萬億元。相比銀行貸款等傳統融資方式，專項債券成本更低，債券產生的利息收入免征所得稅、增值稅，對投資者更具吸引力，并且專項債運作規范透明，益于防范債務風險。財政部目前試點品種包括土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚改專項債券。目前龍泉驛區棚改項目融資主要依靠棚改貸專項資金，如2018年驛馬河片區、公園路片區、紅豆小區和大面東洪片區等兩個批次10個棚改項目的簽訂貸款協議，貸款資金達38億元。作為“東進中優”的重要區域，后續的龍泉驛區棚戶區改造的融資需求仍將處于高位。對于龍泉驛區地方政府，一方面主要是抓住棚改專項債機遇。積極利用“專項債”政策紅利。另一方面，根據財政部印發的《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號文，下文簡稱“89號文”），龍泉驛區政府可依據89號文精神，在財政部下發的專項債限額內因地制宜地試行新專項債品種，以滿足地方政府的融資需求。如根據國家的發展戰略，可進一步推出振興農村專項債等新品種。

（二）做大做強政府融資平臺，開拓平臺融資新渠道

目前。平臺公司市場化轉型迫在眉睫，而過去那種依靠政府信用背書生存的模式將不再為繼。但從實際情況來看，由于政府債券發行規模有限，融資平臺仍是現階段國內地方政府融資的主要渠道。對于龍泉驛區融資平臺，可從以下幾個方面創新融資渠道。

1.以國家政策為導向，創新發行綠色債券

綠色債券審核程序較快，同時發行企業不受發債指標限制，在資產負債率低于75%的前提下，核定發債規模時不考察企業其他公司信用類產品的規模等諸多優勢。龍泉驛區綠色產業發展空間較大。在東進戰略下，龍泉驛區目前正在推動綠色智能汽車產業功能區建設，努力打造“五千億級”汽車產業集群。同時龍泉驛區生態資源豐富，到2022年全區森林覆蓋率將達到44%。對于融資平臺公司而言，響應國家綠色發展理念，積極籌備綠色債券發行，是拓寬融資平臺公司融資渠道的創新舉措。

2.創新發展資產證券化融資新模式

近年來，資產證券化成為盤活存量資產的重要手段，目前政策文件大力鼓勵平臺公司進行資產證券化融資以解決存量債務問題。資產證券化對融資主體（發起人）并沒有具體的要求。即使信用級別不高，只要有優質資產可以帶來穩定可預測的現金流，就可以發行資產證券化產品，并且發行規模不受凈資產規模40%的限制。龍泉驛區政府平臺公司可選擇收費公路、橋梁、污水處理、水火電等經營性資產作為基礎資產，利用內外部增信和第三方擔保方式，從資本市場解決存量項目資金需求。如陜西省西咸新區灃西新城開發建設（集團）有限公司于2017年9月發行規模l億元的“西成新區灃西新城綜合管廊租金資產支持專項計劃”，所募集的資金用于補充營運資金，有助于發行人盤活固定資產。繼續加大后期管廊建設。

（三）建立產業投資基金扶持重點領域

在成都市創新推動供給側結構性改革的背景下。龍泉驛區產業結構優化升級迫在眉睫。龍泉驛區汽車生產制造業占據了四川省90%的份額。培育新能源汽車、高端裝備制造等富有特色的戰略性新興產業、構建多元增長的產業體系、加速汽車產業城轉型升級是龍泉驛區未來工作的重點。龍泉驛區政府可通過成立產業投資基金。吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營。設立產業投資基金，還可以解決龍泉驛區政府面臨的以下問題：

1.解決城鎮化建設的資金問題

近年來，龍泉驛區城鎮化率不斷上升，2017年城鎮化率為68.7%，2018年城鎮化率為71.26%。在龍泉驛區城鎮化建設的過程中，尤其是那些沒有收入或者收入很低的基礎設施項目，單純憑借項目本身的現金流和政府補貼，很難吸引到社會資本參與。

2.在經濟結構不斷優化升級的新常態下。如何引導和調整地區的產業結構，鼓勵新興產業發展的問題

龍泉驛是享譽國內外的汽車產業城。大眾、吉利、豐田、沃爾沃，諸多名車由此出產，在傳統型汽車生產制造蓬勃發展的同時，龍泉驛區如何大力發展戰略性新興產業，如何吸引擁有自主品牌的新能源汽車、高端裝備制造、新一代信息技術、新材料等實力企業入駐，如何由“汽車制造”向“汽車智造”轉變，是東進戰略下龍泉驛區不得不考慮的現實問題。