檢察機關在公益訴訟中運用調查核實權的思考

柯國奎 肖之云

摘 要 《民事訴訟法》第二百一十條、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中對檢察機關調查核實權作了嚴格限制，但對檢察機關調查核實的程序、保障、范圍的規定不夠具體，導致司法實踐運行與立法出現脫節。本文圍繞公益訴訟中調查核實權的概念和法律屬性、面臨的問題進行深入探討，進而提出完善公益訴訟調查核實權的行使路徑，保障調查核實權在公益訴訟中的規范運行。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 調查核實權

作者簡介：柯國奎、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.284

隨著全國檢察機關公益訴訟的全面普及，檢察機關如何在公益訴訟過程中立法和完善，規范利用調查核查權，以更好地指導公益訴訟實踐，需求越來越迫切。檢察機關開展公益訴訟是中國特有的，且采取的是試點總結經驗、頂層設計、制度保障、全面鋪開這一實現路徑，目前對調查核實權，僅是作了一個原則規定，從細節上沒有予以明確，因此，檢察機關在如何把握調查核實權的程序和范圍方面存在諸多問題，這對后續法院開庭的證據和勝訴極為不利。所以對調查核實權的予以明確細化和規定很有必要，以期對在實踐中開展公益訴訟工作能有所助益。

一、檢察機關公益訴訟調查核實權具有非強制性

在法律實務界和理論界，對檢察權的法律屬性一直有爭論，集中在檢察權屬于行政權、司法權還是法律監督權。在許多學說中，主流觀點認為，檢察權的法律屬性被定義為“法律監督權”。我國《憲法》第134條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。這也從根本上肯定了檢察機關法律監督權的憲法地位。既然調查核實權是檢察權的派生權力，當然也就具有法律監督權的屬性，但又有其相對特殊性。

調查核實權，顧名思義就是檢察機關在民事訴訟中“調查”和“核實”的權力，具體到公益訴訟中的調查核實權，指檢察機關在公益訴訟案件中收集證據，以查明案件，根據法定程序進行的調查、詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等非強制性措施。調查核實權，重在“核實”的權力，它是一種了解行為、核查行為。

與之前的檢察院自偵部門的刑事偵查權不同，刑事偵查權具有限制人身自由的強制性，如逮捕、拘留等。而行使調查核實權的方法僅限于詢問、查詢、鑒定、勘驗等不得限制人身自由的措施，具有明顯的非強制性。

二、剛性不足是檢察機關公益訴訟調查核實存在的最大問題

從上述規定可見，民事公益訴訟與行政公益訴訟調查核實權雖然在法律上分別規定，但是區別不大，都較為抽象籠統，在實踐運用過程中較難把握和界定，運用過程中存在諸多問題，集中表現在剛性不足。

（一）無明確專門立法規定

目前，關于檢察機關公益訴訟調查核實權主要規定在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中，該《辦法》第六條和第三十三條分別規定檢察機關可以對污染環境、食品藥品安全領域侵害消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，采取調閱、復制有關行政執法卷宗等七種方式調查核實和對行政機關違法行使職權或者不作為進行調查核實。

除此之外，檢察機關開展公益訴訟工作是我國特有的，并無可借鑒的樣本，而我國公益訴訟開展采取的是試點總結經驗、頂層設計、制度保障、全面鋪開這一實現路徑，諸多因素導致調查核實權的具體內容難以界定，給當下公益訴訟工作的開展造成了一定的困擾和影響。

（二）程序性保障措施缺乏

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》僅規定，行政機關和其他有關單位和個人應當配合檢察機關對有關情況進行調查核實。 但是在不合作的情況下，且沒有提供補救保障措施，這種規定缺乏剛性。在公益訴訟過程中，尤其是利益競爭比較強烈的公益訴訟中，存在行政機關、金融機構、企業等單位和個人不予配合檢察機關調查核實的問題。程序性保障措施缺乏，導致調查核實權不具有剛性法律強制力，加之被調查人、單位的不配合，使得調查核實有時候舉步維艱。

（三）檢察官參與公益訴訟的專業性不足

公益訴訟屬于民事行政檢察監督部門新生事物，在實踐中因為開展公益訴訟而增加專門人員的實例也并不多，而在傳統民事行政檢察監督過程中，并沒有過多的立法對調查核實進行規定，因此在實踐中，民事行政檢察部門調查核實時較多地采用電話約談當事人、調閱法院卷宗以及查詢有關銀行賬戶等方式進行。公益訴訟案件調查中所需證據專業性強且覆蓋面廣，還需要出庭舉證，承擔敗訴風險，涉及權利義務更為廣泛，對需要調查核實的證據的數量和質量也提出了更高的要求。當前，民行檢察隊伍人員少，員額檢察官數量也少，而公益訴訟對污染環境、食品藥品安全領域、國土資源領域的調查核實有嚴格的專業性、技術性等要求，調查核實獲取證據的難度較大，民行檢察人員的專業水平不足，不能滿足開展調查核實的需要。

（四）調查核實方式不夠豐富

傳統調查核實手段比較單一，主要是查閱、復制有關記錄，詢問相關人員。與委托鑒定、勘驗、評審、審計、收集物證、書證、音像資料等進行比較，查閱、復制有關記錄，詢問相關人員的調查核實方式顯得更加快捷、高效、成本低，但前者在證明力上卻具有不可低估的作用。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》雖然規定了材料檢查、現場檢查和咨詢專業人員、有關部門和行業協會等調查核實手段，但過去很少采取檢查、委托鑒定、評估、審計和收集文件證據、物證等方式，視聽材料等，運用不熟練，缺乏經驗且未具體規定鑒定、評估機構等，在實踐運用過程中，調查手段仍然形式比難單一，難以充分發揮調查核實權的作用，需要予以進一步細化明確。

三、完善檢察機關公益訴訟調查核實權的路徑選擇

公益訴訟檢察是法律賦予檢察機關的一項新的法律監督職能，作為查明事實所必需的權利的調查和核實權，既是保證公訴案件質量的關鍵，也是檢察公益訴訟取得監督效力的重要前提。檢察機關在開展公益訴訟工作過程中，應從如下方面完善調查核實權的運用。

（一）完善法律規定，明確調查核實權

關于檢察機關調查核實權，僅僅是《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》進行了原則性的規定，目前試點工作已經結束，應該在總結試點調查經驗基礎上，對于調查核實權可以在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《辦法》）的基礎上進一步完善。公益訴訟的證明標準要高于普通的民事行政案件，所以對證據的要求就更高，而調查核實權對證據的獲取具有重要意義。所以在后面的立法中，可對調查核實權進一步完善，結合《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的有關規定，進一步完善檢察機關公益訴訟調查核實的范圍、方法、啟動、終結，以及盡量減少適用調查權和核查權的困難，使調查和核查法得以運作。

（二）細化程序規定，完善調查核實措施

一是對評估、委托鑒定等進行細化，對勘驗物證、現場人員和咨詢專業人員、相關部門如何調查核實，以及如何確保收集和收集證據的過程是合法的，澄清了是否可以在審判中得到承認，以及選擇哪個級別的評估機構提供專業協助，使其具有強有力的證據有效性的問題。

二是建立同步錄音錄像制度。在檢查物證、勘查現場、詢問行為人、詢問證人、查看執法記錄等環節進行錄音錄像，如實客觀地記錄調查核實的活動，防止濫用調查核實權影響當事人的相關權利。

（三）加強專業化培訓，配齊配強民行檢察力量

一是要完善民事行政檢察人員的隊伍，配齊人員。公益訴訟屬于新增業務，工作強度和難度都很大，且無經驗可借鑒，各級檢察院尤其是基層檢察院要高度重視，為民行檢察部門配齊、配強人員，同時也要根據工作的難度和強度綜合平衡性別比。

二是加強培訓民行檢察人員的專業技能。各級檢察機關應當在公益訴訟過程中，重視加強對環境保護、土地資源等領域的專業知識的學習，邀請專門的執法人員以及相關教授專家，并進行實地研究，加強民行檢察人員的知識儲備。

三是建立專家咨詢制度。可以以地市檢察院為單位招聘環境保護、土地資源、會計、審計、食品藥品、安全監督等專業的專家學者，建立專家咨詢制度，幫助檢察機關解決專業性的問題為公益訴訟提供專業性支持。選擇一批環保、會計、審計、食品藥品安全監督、國土資源監督等專業人才，及時協助檢察機關解決專業問題，為公益訴訟提供專業技術支持。

（四）健全保障機制，加強檢察建議剛性法

隨著反貪、反瀆等自偵部門的轉隸，并且而《辦法》一再強調調查核實不得采用限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施，沒有剛性強制力的調查方式如查詢、調閱、復制等顯然不能約束不配合檢察院調查核實的單位和個人。因此，民行部門要充分發揮好檢察建議的作用。針對發出的檢察建議，應當在采納和執行過程中及時理解和掌握，不可一發了之，同時可以向上級檢察院備案，爭取上級支持，形成調查核實的合力，保證檢察院公益訴訟過程中調查核實的順利進行。

（五）建立協調機制，加強溝通合作

一是加強檢察機關內部協調。一方面加強與上級檢察機關的溝通，當調查取證遇到困難時，要第一時間向上級檢察機關匯報相關情況，爭取支持和指導，借助上級檢察機關的人力物力技術等調查資源，實現調查的突破。另一方面，在單個檢察院內要牢牢樹立全局意識，加強公訴、偵監、民行檢察等部門協調，并組成一個綜合調查隊伍。

二是加強對外合作。檢察機關可以重點完善與環保、林業、國土等行政執法部門的協調配合機制，建立和完善信息共享和案件移交機制。同時，繼續加強與人民法院的聯系溝通，努力及時化解分歧。同時注意與律師的充分溝通，律師在辦理行政公益訴訟案件中消除對立思想等方面的作用也是不容忽視的。

總之，公益訴訟工作已經在全國全面鋪開，當下檢察機關如何運用好調查核實權，無論是在出庭應訴過程中保證勝訴率，還是在保護社會公益方面，都有著舉足輕重的作用，因而，為了保證檢察機關進一步運用好調查核實權，既不越權，也不畏首畏尾，探索和總結調查核實權在實踐中存在的問題，尋求完善調查核實權路徑和機制刻不容緩。