電商化趨勢對網約車平臺監管的挑戰與應對

摘 要 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的出臺意味著網約車平臺明確被納入法律監管。本文首先根據網約車平臺特有的互聯網屬性，對我國現行的網約車平臺監管和立法現狀進行梳理，再結合網約車平臺的業務模式與會員服務，闡述網約車平臺日趨電商化的發展過程中存在的法律風險，據此提出我國網約車平臺監管和立法完善建議。

關鍵詞 網約車平臺 電商化 監管 立法

作者簡介：蔡辰琳，上海汽車集團享道出行品牌法務。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.281

一、我國網約車平臺監管和立法現狀

（一）區別于巡游車，單獨納入監管

國務院辦公廳于 2016 年 7 月 26 日發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，該意見中明確了現行出租汽車劃分為巡游出租汽車（簡稱巡游車）和網絡預約出租汽車（簡稱網約車）。交通部、工信部等 7 部委于 2016 年 7 月27 日聯合發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（《暫行辦法》），標志著網約車及網約車平臺（簡稱平臺）正式納入法律監管。

巡游車是通過揚招或電話預約提供運輸服務的出租車;網約車是通過互聯網預約提供運輸服務的車輛，且行車路程互聯網全程追蹤。《暫行辦法》的出臺明確了網約車及平臺獨立于巡游車的監管，明確了網約車平臺經營服務的三大屬性，即互聯網技術屬性、信息中介屬性、非巡游預約屬性，從實務層面，制定了平臺、駕駛員、網約車的具體準入與退出標準，界定了三者與乘客的關系，強調了平臺的承運人責任與社會責任，更好地規范了網約車服務。

（二）配套技術與流程規范文件

交通運輸部圍繞《暫行辦法 》，頒布了諸多規范性文件，比如：《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺總體技術要求（暫行）》、關于網絡預約出租汽車經營者申請線上服務能力認定工作流程的通知、關于網絡預約出租汽車車輛準入和退出有關工作流程的通知、關于切實做好出租汽車駕駛員背景核查與監管等有關工作的通知、《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》等。在監管模式上，著重對平臺的技術屬性提出了數據傳輸、運行維護、數據質量測評、網絡安全等要求。鑒于平臺對乘客提供的是預約信息與行駛路線的展示，所以規范性文件對線下網約車及駕駛員的準入、退出、核查流程進行了規定，以此補強平臺線上網約車經營服務。

（三）實施屬地化管理

截至 2018 年 11 月，全國有 213 個城市制定了發展網約車的政策，有 90 余家網約車平臺獲批營運。 以2016年12月21日實施的《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》為例，上海規定網約車必須投保營業性交強險、營業性第三者責任險和乘客意外傷害險，網約車駕駛員必須具備上海本市戶籍。地方性的規定在《暫行辦法》的內容上根據當地的出租車及網約車情況進行了細化與補充，體現了屬地化的特色。

（四）嚴格遵守網絡信息安全監管要求

網約車平臺基本以移動互聯網應用程序（簡稱APP）的方式提供網約車服務，極少數的平臺同步提供網站預約。近年來，網絡安全及個人信息收集引起了廣泛的重視，APP運營主體應當遵守《網絡安全法》《計算機信息系統安全保護條例》《APP違法違規收集使用個人信息自評估指南》《個人信息安全規范》等規定。

中央網信辦、工業和信息化部、公安部、市場監管總局于2019年1月23日發布了關于開展App違法違規收集使用個人信息專項治理的公告，標志著個人信息專項收集進入了強監管階段，遵循“最少信息、最小權限范圍”原則，著重審查APP運營主體收集個人信息的范圍與方法。其中，App專項治理工作組于2019年5月5日發布《App違法違規收集使用個人信息行為認定方法（征求意見稿）》，全國信息安全標準化技術委員會秘書處于2019年8月8日發布《移動互聯網應用（App）收集個人信息基本規范（草案）》，其中附錄A.2網絡約車中明確了網約車收集的最少信息范圍。

二、網約車平臺業務發展中的電商化趨勢

（一）自營、加盟、聚合模式共存發展

自營是指平臺提供網約車，網約車的所有權屬于平臺，駕駛員與平臺簽署勞動或勞務合同，平臺為駕駛員提供固定工資或提供基礎工資與完單績效獎金。加盟是指租賃公司與平臺合作，由租賃公司提供網約車與駕駛員，駕駛員與租賃公司簽署勞動或勞務合同并租賃網約車，同時存在駕駛員自帶網約車掛靠于租賃公司。自營與加盟構成了網約車平臺的主要業務模式，如：滴滴出行、曹操專車、首汽約車。聚合是將自營與加盟的網約車平臺聚集到一個信息平臺，當乘客發出用車需求時，多個網約車平臺可以同時響應，縮短乘客獲得網約車服務的時間，同時通過價格選擇最優惠的平臺，如：高德地圖、百度地圖、美團打車、攜程專車等。

三種模式的共存發展正是參照了傳統電商的發展模式，以最典型的淘寶為例，淘寶是一個聚合平臺，天貓商城屬于自營商店，數不清的淘寶商家入駐淘寶，屬于加盟商店，構成了一個虛擬的百貨商店，為買家提供數不清的貨源選擇與價格類比。大多數網約車平臺會選擇自營與加盟，做大自身的網約車主營業務，聚合更適合有豐富乘客資源的平臺賺取居間費用。在此情況下，乘客無疑是最大的獲利者，網約車平臺不得不提供更優質的服務、更優惠的價格、更快的響應速度來吸引更多乘客。

（二）預付與折扣會員的普遍化

交通運輸部、人民銀行、國家發展改革委等于2019年6月1日正式施行《交通運輸新業態用戶資金管理辦法（試行）》（簡稱《資金管理辦法》），要求運營企業收取的押金、預付資金必須存入銀行專用賬戶，詳細規定了資金的收取、退還、保管及用途，還涉及了資金管理協議及報告機制、多部門聯合監管等內容。《資金管理辦法》的頒發確立了網約車平臺收取預付資金的合法性，且打通了交通運輸部與人民銀行資金管理的聯合監管，有利打擊了之前某些共享單車平臺利用收取押金、預付資金自建資金池且隨意挪用的違法行為。此外，折扣會員是網約車平臺普遍存在的另一種營銷模式，即繳納一定金額的會員費可享受平臺提供的用車折扣券。預付與折扣會員是電商吸引會員的主要模式，電子卡是會員憑證，持卡人與電商之間存在商品買賣供求關系。網約車平臺將網約車服務比擬為商品，建立的是乘客與平臺之間的消費服務關系。

三、網約車平臺電商化發展趨勢的法律風險分析

（一）多種模式發展不利于交通事故的賠償處理

網約車服務本質是駕駛員按照乘客的需求將乘客運送至指定地點，建立的是運輸關系，駕駛員通過平臺獲取乘客需求與地理位置，乘客通過平臺預約車輛并全程記錄車程路線，平臺與駕駛員、乘客建立的是技術服務關系。自營、加盟、聚合模式借鑒的是典型的電商獲客營銷模式，增加乘客獲得網約車服務的機會，儲備充足的網約車運力支持。

網約車服務的首要義務是合規行駛，保證駕駛員與乘客的生命安全。每年交通事故的發生居高不下，通常按照《侵權責任法》相關規定處理。交通事故中，一旦發生任何人傷、車損產生的巨額醫藥費、經濟損失在短時間內無法彌補受侵害者生理、心理的創傷。在三種模式中，自營及加盟的管理較為系統化，駕駛員的行為屬于平臺或加盟公司的職務行為，被侵害方能獲得較多的賠付。但新興的聚合不直接介入平臺與乘客之間的網約車服務。當發生交通事故時，事故的責任人很可能為駕駛員或車外人，雖然《暫行辦法》規定了平臺承擔承運人的責任，但在實操中不免產生互相推諉、扯皮的現象，平臺也會將責任轉移到租賃公司、個人，個人的賠付能力與租賃公司的不作為無法彌補受侵害者的損失，平臺應該投放更多的精力處理網約車交通事故。

（二）《資金管理辦法》與《預付卡管理辦法》發生重復

企業發行預付卡遵照《單用途商業預付卡管理辦法》（以下簡稱《預付卡管理辦法》）及企業所在地人民政府發布的實施細則，發卡企業向工商注冊地人民政府商務主管部門備案。單用途預付卡是指在發卡企業或發卡企業所屬集團或同一品牌特許經營體系內兌付貨物或服務的預付憑證。《預付卡管理辦法》中明確了發卡的企業資質、發行與服務、資金管理等內容。以上海為例，上海市人民政府在《上海市單用途預付消費卡管理規定》的基礎上，于2019年5月1日印發了《上海市單用途預付消費卡管理實施辦法》，要求發卡企業建立預付卡業務處理系統，定期進行信息傳送與對接，對企業的技術系統提出了詳細的要求。

網約車平臺的預付資金管理參照《資金管理辦法》，開通預付資金需獲得交通運輸部、人民銀行的書面同意，預付資金的使用更多受制于銀行專用賬戶的監管。人民政府商務主管部門對預付卡管理具備較成熟監管經驗，更多注重在發卡企業的業務管理。交通運輸部、人民銀行在預付卡管理的經驗略顯不足，因ofo小黃車爆發了挪用押金事件，預付資金的監控過分依賴在銀行，對平臺的管理力度反之較小。

四、關于我國網約車平臺監管和立法的完善建議

（一）區分網約車服務提供方與網約車平臺的法律責任

《暫行辦法》第16、23條規定，平臺承擔承運人責任并為乘客購買承運人責任險等相關保險，保證運營安全，保障乘客合法權益。網約車平臺本質是撮合駕駛員與乘客建立運輸服務關系的信息中介技術平臺，在聚合模式下尤其突出。

平臺承擔的承運人責任遠大于信息提供方，《暫行辦法》是為了發生交通事故等賠償時，平臺可以第一時間對受侵害者進行賠付，隨后自行向實際侵害人追償。但在實務中，大多數實際提供運輸服務的是駕駛員或其所在租賃公司，平臺會將賠付責任轉移到他們身上。同時，交通事故的高額賠付更適用于《侵權責任法》，則事故的實際侵害方亦為駕駛員或其所在租賃公司。除非進入訴訟流程，平臺不會在第一時間進行賠付。這樣與《暫行辦法》的初衷發生了違背，所以建議在立法上對網約車服務提供方與網約車平臺進行區分，網約車平臺可以同時作為服務提供方，各自就自身過錯行為承擔責任，平臺就網約車服務提供方的行為承擔補充責任，更為合理。

（二）減少重復性立法，統一司法判例

美國網約車的監管體系根據每個州的情況量身定做，但不少州選擇將網約車納入出租車行業的監管。“盡管各個州、城市對于出租車的規制方式不同，但是多數大城市對于出租車行業的監管要求在內容上相似，一般主要包括市場準人、價格、提供服務類型、提供服務數量，以及服務質量等五個方面的控制，其中服務質量的控制則主要包括車輛安全、司機資質以及責任保險的承保范圍等方面的要求。” 根據我國現行的分類，網約車屬于出租車的一種，本質上是巡游車的在線化，只是通過互聯網的手段優化了出租車的服務方式。雖然巡游車與網約車分別受不同的法律規制，但在許多監管內容上都存在一致性與共同性，網約車的監管可以在巡游車、預付卡等較為成熟的監管體系上取長補短，避免重復性立法。

此外，在發生交通事故賠付起訴平臺的司法判例中，仍然存在兩種觀點，第一觀點遵照了《暫行辦法》，由平臺進行承運人的責任賠付;第二種觀點遵照了《侵權責任法》，平臺僅為信息中介方，由實際侵害人進行賠付。司法判例的不一致造成了實務中平臺的定位不清晰，容易產生爭議，不利于網約車服務健康有序發展。

注釋：

李濤，徐珮瑤.我國網約車法律監管面臨的困境及對策探討[J].重慶科技學院學報 （社會科學版），2019（4），第22頁.

Mark Frankena & Paul Pautler，An Economic Analysis of Taxicab Regulation 2（Bureau of Econ.1984），available at http：//www.ftc.gov/sites/defaultfiles/documents/reports/economic-analysis-taxicabregulation/233832.pdf.