“三權分置”背景下農村土地流轉問題探析
——來自安徽省合肥市的實證

施小燕，蔡志堅

（南京林業(yè)大學，南京210037）

土地問題一直是解決“三農”問題的核心與關鍵[1]。我國的基本國情是土地面積多，但可利用的農地資源相對有限，且始終處于緊缺狀態(tài)。20世紀80年代開始實行的家庭聯產承包責任制，曾極大地激發(fā)農民生產積極性，使得糧食產量逐年增長，農民收入快速增加[2]。隨著社會經濟的快速發(fā)展，“分田到戶”的經營方式越來越難以適應新的經濟形勢，土地細碎化、經營粗放化等問題接踵而至[3]。再加上城市化進程中大量農村勞動力向城鎮(zhèn)、非農部門轉移，農地更是面臨無人經營的“拋荒”狀態(tài)[4]。這不僅是土地資源的浪費，更是農民財產的一種損失。政府和學者普遍認為土地流轉是促進農村勞動力轉移就業(yè)、優(yōu)化土地資源配置的重要手段，也是在現有土地制度框架下實現土地規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)的必然路徑[5]。2016年，中央政府出臺了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求在堅持農村土地集體所有的前提下，促使農地的承包權與經營權相分離，以此形成所有權、承包權、經營權的“三權分置”。這一制度安排，為我國加快農地經營權的流轉，提供了支持，同時對新時期農村土地的流轉提出了新的發(fā)展要求。

合肥是農業(yè)大省安徽的省會，同時也是勞務輸出的重要城市，農地經營也面臨著細碎化、無人耕種等典型問題[6]。于是從2008年開始，合肥就相繼出臺《關于農村土地承包經營權流轉的意見》、《關于合肥市農村土地承包經營權流轉規(guī)范化管理和服務的實施意見》等多項政策，旨在建立規(guī)范的流轉機制、明確的流轉方式、促進土地的健康有序流轉。……