鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的實(shí)踐探索

喬永平，吳寧子

（南京林業(yè)大學(xué) 馬克思主義主義學(xué)院，南京 210037）

鎮(zhèn)江作為全國首批“生態(tài)文明先行示范區(qū)”之一，也是江蘇省唯一的生態(tài)文明建設(shè)綜合改革試點(diǎn)城市，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中以協(xié)同理念為指導(dǎo)，積極進(jìn)行協(xié)同治理的實(shí)踐探索，取得了顯著成效，國內(nèi)外影響不斷擴(kuò)大。2014年12月13日習(xí)近平總書記親臨鎮(zhèn)江視察，認(rèn)為鎮(zhèn)江“低碳工作做得不錯，有成效，走在了全國前列”，并提出了進(jìn)一步要求，希望鎮(zhèn)江“繼續(xù)努力，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)文明水平，為全國做出更大貢獻(xiàn)”[1]。2015年12月8日聯(lián)合國城市與氣候變化特使布隆博格表示，“鎮(zhèn)江作為應(yīng)對氣候變化的先鋒城市，承諾2020年達(dá)到碳峰值，比全國平均水平提前10年……如果其他城市都能像鎮(zhèn)江一樣做出努力，那么我們的未來將會完全不同。”[2]同年，作為“中國唯一”，鎮(zhèn)江在巴黎氣候變化大會上舉辦了“城市主題日”邊會，原國家環(huán)保總局局長，中國氣候變化事務(wù)特別代表、中國代表團(tuán)團(tuán)長解振華對鎮(zhèn)江給予高度評價，指出，“在低碳城市建設(shè)方面鎮(zhèn)江做得非常好，這些經(jīng)驗(yàn)完全可以進(jìn)行介紹和推廣，不只是在中國推廣，在全球都很有借鑒意義。”因此總結(jié)鎮(zhèn)江生態(tài)文明協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)，分析其取得的成效和存在的問題并提出進(jìn)一步完善對策，對于推動江蘇省和國家生態(tài)文明建設(shè)將具有重要理論和實(shí)踐意義。

1 鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的理論支撐

鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理是基于堅(jiān)實(shí)的理論支撐之上，吸收借鑒了系統(tǒng)論、協(xié)同學(xué)、治理理論等理論成果，具有豐厚的理論基礎(chǔ)。

1.1 系統(tǒng)論

系統(tǒng)論作為一門學(xué)科，是由美籍奧地利生物學(xué)家路德維格·馮·貝塔朗菲創(chuàng)立的，他在1952年提出了一般系統(tǒng)論的基本思想，并于1968年發(fā)表了代表作《一般系統(tǒng)理論基礎(chǔ)、發(fā)展和應(yīng)用》，奠定了這門學(xué)科的學(xué)術(shù)地位。系統(tǒng)論一般認(rèn)為系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體。其核心思想是系統(tǒng)的整體性，貝塔朗菲認(rèn)為，任何系統(tǒng)都是有機(jī)的整體，系統(tǒng)中各要素都處于特定的位置，起著相應(yīng)的作用，并相互聯(lián)系，構(gòu)成了一個不可分割的有機(jī)整體。系統(tǒng)論的方法就是把研究的對象當(dāng)作一個系統(tǒng)，分析其結(jié)構(gòu)和功能，研究系統(tǒng)、要素、環(huán)境之間的相互關(guān)系和變化規(guī)律。我國生態(tài)文明建設(shè)，作為一個系統(tǒng)，涉及眾多的要素，需要運(yùn)用系統(tǒng)理論，分析其構(gòu)成的各要素及其功能，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 協(xié)同學(xué)

協(xié)同學(xué)是由德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的一門科學(xué)理論。哈肯在《協(xié)同學(xué):大自然構(gòu)成的奧秘》一書中指出，“‘協(xié)同學(xué)’源于希臘文，意為‘協(xié)調(diào)合作之學(xué)’”[3]。協(xié)同學(xué)十分注重研究事物的發(fā)展變化過程，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互關(guān)系的協(xié)同作用，也就是1+1＞2的作用，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的自組織。生態(tài)文明建設(shè)是一個長期的過程，需要借鑒協(xié)同學(xué)的過程思想，強(qiáng)調(diào)通過內(nèi)部各要素的協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

1.3 治理理論

1995年全球治理委員會的報告《我們的全球伙伴關(guān)系》界定了治理的內(nèi)涵，認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。”[4]我國著名學(xué)者俞可平認(rèn)為治理是“官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”[5]主體的多元化、網(wǎng)絡(luò)化、以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)互動和回應(yīng)，以公共利益最大化為目標(biāo)是治理的共同特征[6]。生態(tài)文明建設(shè)是功在千秋的大業(yè)，治理理論要求生態(tài)文明建設(shè)適應(yīng)由管理向治理的變化趨勢，順應(yīng)治理的要求，通過系統(tǒng)內(nèi)部各要素和各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。

表1 鎮(zhèn)江與蘇南四市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況的比較

2 鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)需要

鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理不僅有堅(jiān)實(shí)的理論支撐，也是對現(xiàn)實(shí)需要的一種積極回應(yīng)。

2.1 解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的需要

鎮(zhèn)江市位于江蘇省西南部，為江蘇省省轄地級市。全市總面積3848 km2，人口311萬人。鎮(zhèn)江雖然地處蘇南，但與南京、蘇州、無錫、常州相比，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直面臨著不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的困境。

與蘇南其他四市相比，鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。2014年鎮(zhèn)江的人均地區(qū)生產(chǎn)總值和居民人均可支配收入在蘇南地區(qū)都是最低的，分別為102652元和28850元，城鎮(zhèn)化率僅為66.6%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)比重較大，達(dá)到50.2%，其中機(jī)械、化工、造紙是鎮(zhèn)江三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對資源依賴性比較大，對環(huán)境的破壞性較高，而資源依賴低、環(huán)境破壞性小的高新技術(shù)相對較少，其產(chǎn)值僅為3900.80億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇南其他地區(qū)；第三產(chǎn)業(yè)尚未超過50%，只有46.1%。鎮(zhèn)江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成了對資源的巨大依賴，而鎮(zhèn)江自身的資源條件有限，在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的大環(huán)境之下，這樣的發(fā)展模式難以持續(xù)，需要結(jié)合自身的資源條件，通過生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理來緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。而鎮(zhèn)江具有“城市山林”的獨(dú)特自然稟賦，境內(nèi)有山體235座，河流63條，世業(yè)洲、江心洲、雷公島等8個洲嶼，大部分還處于原生態(tài)，為生態(tài)文明建設(shè)提供了良好條件[7]。2013年《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》將鎮(zhèn)江定位為“發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、自然生態(tài)良好的優(yōu)勢，建設(shè)全國重要的高端裝備制造、新材料產(chǎn)業(yè)基地和區(qū)域物流基地、技術(shù)研發(fā)基地、創(chuàng)意生活休閑中心，成為現(xiàn)代山水花園城市和旅游文化名城。”[8]

2.2 適應(yīng)人民群眾日益增長的美好生活的需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對美好生活的需要日益增長。據(jù)《中國城市居民環(huán)保態(tài)度藍(lán)皮書（2013—2015）》的調(diào)查，中國城市居民對環(huán)境保護(hù)的訴求已超過對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)調(diào)。2013年針對問題“比較而言，您認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要，還是環(huán)境保護(hù)更重要？”，在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要”和“環(huán)境保護(hù)更重要”兩個選項(xiàng)時，受訪者認(rèn)為“環(huán)境保護(hù)更重要”的為86.87%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要”的13.13%。2015年同一問題對于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要”、“環(huán)境保護(hù)更重要”和“同等重要”三個選項(xiàng)時，63.85%的人認(rèn)為環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要，33.08%的人認(rèn)為“環(huán)境保護(hù)更重要”，遠(yuǎn)大于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展更重要”的比例3.07%[9]。十九大報告也指出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[10]鎮(zhèn)江根據(jù)人民群眾需要的這一重大變化，及時調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，通過生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品來適應(yīng)人民群眾日益增長的美好生活的需要，真正做到以人民為中心，以廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性和長期性的需要

生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理，歸根結(jié)底還在于其復(fù)雜性、艱巨性和長期性。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)涉居民、企業(yè)、政府等多元主體，需要從思想觀念、生產(chǎn)生活方式到政治經(jīng)濟(jì)體制等各個層面實(shí)現(xiàn)全方位轉(zhuǎn)型。生態(tài)文明建設(shè)不僅復(fù)雜，而且任務(wù)艱巨。黨的十八大提出的優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等生態(tài)文明建設(shè)的四大任務(wù)，但從目前來看，鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)雖然取得了一定的成效，但由于受限于我國正處于并將長期處于社會主義初級階段這一基本國情，工業(yè)化和城市化的尚未完成，居民生態(tài)意識普遍不高，相關(guān)法律體系不完善、制度和政策不健全、科技支撐能力不足等諸多不利因素的制約，生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)十分艱巨。要突破這些制約因素，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，必須全社會形成一股合力，才能完成。生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性也決定了生態(tài)文明建設(shè)過程的長期性。歷史發(fā)展表明，一種文明的確立和主導(dǎo)需要相當(dāng)長的時間。我國正處于工業(yè)化中后期，發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中呈現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題在我國也正日益突顯，要從根本上轉(zhuǎn)變價值觀念、生產(chǎn)方式、生活方式及發(fā)展格局，更需要一個長期的過程。生態(tài)文明建設(shè)需要動員全社會力量的共同參與，協(xié)同治理才能不斷取得成效。

3 鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的主要做法

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的理念協(xié)同

觀念是行動的指南，鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)首先堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展的理念。鎮(zhèn)江在生態(tài)文明建設(shè)過程中，突破了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾對立的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)完全可以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，可以做到“既要金山銀山，也要綠水青山”。在“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念指導(dǎo)下，鎮(zhèn)江立足于蘇南最佳生態(tài)寶地的獨(dú)特生態(tài)優(yōu)勢，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略地位，在推動生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化建設(shè)高度融合的過程中，堅(jiān)持低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，力爭把獨(dú)特的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢，使生態(tài)成為鎮(zhèn)江競爭的第一優(yōu)勢和品牌。

3.2 “多規(guī)合一”推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的協(xié)同

生態(tài)文明是在一定的時空范圍內(nèi)推進(jìn)的，其中國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，生態(tài)文明建設(shè)的一切舉措最終要落實(shí)到國土空間上，因而科學(xué)合理地進(jìn)行國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設(shè)的前提。實(shí)踐中各部門出臺的規(guī)劃名目繁多，在現(xiàn)行規(guī)劃體系和部門架構(gòu)下，各部門事權(quán)不同，立足點(diǎn)和目標(biāo)不同，編制依據(jù)、法律基礎(chǔ)及規(guī)劃審批、監(jiān)督、實(shí)施機(jī)制均存在差異，各類規(guī)劃自成體系，造成了空間資源開發(fā)管理的混亂。為了克服這種多規(guī)“分立”甚至“沖突”的問題，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》 明確提出要構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。鎮(zhèn)江市結(jié)合自身的實(shí)際情況，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，統(tǒng)一協(xié)調(diào)市發(fā)展改革委員會、土地局、環(huán)保局等部門，通過各種手段把各種規(guī)劃的空間界限統(tǒng)一起來，基本實(shí)現(xiàn)了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的空間一張圖管理。

3.3 建立云平臺，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)管理與服務(wù)協(xié)同

生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中關(guān)涉政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會組織等不同的主體，貫穿生產(chǎn)、消費(fèi)、分配、交換等不同的環(huán)節(jié)，涵蓋生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)政治、生態(tài)文化、生態(tài)社會、生態(tài)環(huán)境等不同領(lǐng)域，需要政府部門提供不同的管理與服務(wù)。為了滿足不同主體、不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的需要，鎮(zhèn)江充分利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)，開發(fā)了鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設(shè)管理與服務(wù)云平臺（一期）（以下簡稱“生態(tài)云”）。這一平臺是依托云神工程，在原有的低碳城市建設(shè)管理云平臺的基礎(chǔ)上，整合了9個部門系統(tǒng)，集合了數(shù)據(jù)中心、管理中心、服務(wù)中心、查詢中心和交易中心等五大中心于一體，實(shí)現(xiàn)大氣、水、噪聲、重點(diǎn)污染源、大型公建、垃圾處理、環(huán)境整治、給排水、涵洞水位、33家重點(diǎn)能耗企業(yè)等數(shù)據(jù)在線監(jiān)測，為各主體有效參與生態(tài)文明建設(shè)提供了便利，是大數(shù)據(jù)時代地方政府深化推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)信息化綜合管理和服務(wù)平臺[11]。

3.4 生態(tài)環(huán)境綜合整治，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)，也是生態(tài)文明建設(shè)成效的首要體現(xiàn)。三大生態(tài)環(huán)境綜合整治，是鎮(zhèn)江大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌之筆。按照習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，從2014年開始，鎮(zhèn)江市各有關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)，積極開展兩大片區(qū)和“一湖九河”生態(tài)環(huán)境綜合整治。

由于多種原因，東部諫壁地區(qū)和西南部韋崗地區(qū)的環(huán)境問題已經(jīng)存在多年，是居民舉報投訴的熱點(diǎn)地區(qū)。鎮(zhèn)江市成立了由市長任組長的兩個領(lǐng)導(dǎo)小組，大力推進(jìn)兩大重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境整治。最新數(shù)據(jù)顯示，兩大片區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治，已取得階段性成效，諫壁片區(qū)完成46個整治工程和17家企業(yè)污染治理工作，西南片區(qū)完成43項(xiàng)整治工程[12]。

水環(huán)境的質(zhì)量也是人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。為此，2015年鎮(zhèn)江市決定實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的“一湖九河”水環(huán)境綜合整治工程，目標(biāo)是用3年時間，讓城市水環(huán)境達(dá)到“岸青水綠，魚蝦洄游”的生態(tài)要求。

從“青山”到“綠水”，“三大整治”行動彰顯“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”這一核心追求。

3.5 聯(lián)動執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的部門協(xié)同

生態(tài)環(huán)境治理，勢必會要求一些高污染企業(yè)實(shí)行一定的治理措施，就企業(yè)而言，在一定程度上會影響企業(yè)的效益。而市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)是利潤最大化，因而尚未從根本上形成“綠水青山就是金山銀山”理念的企業(yè)會采取一些諸如偷排、偷放等違法行為。面對環(huán)境違法行為，只靠環(huán)保部門執(zhí)法勢單力薄，執(zhí)法難度較大。為了更加有效地打擊環(huán)境違法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，鎮(zhèn)江市創(chuàng)建了包括環(huán)保部門、法院、公安、檢察等部門聯(lián)動執(zhí)法的模式。由市中級法院、檢察院、公安局、環(huán)保局等部門聯(lián)合制定《鎮(zhèn)江市環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制實(shí)施辦法》，丹陽、句容、揚(yáng)中等地，相繼出臺環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制文件，實(shí)現(xiàn)了司法執(zhí)法關(guān)口前移。

4 鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的成效

“生態(tài)領(lǐng)先”的發(fā)展理念落到實(shí)地，生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)的成效顯著。鎮(zhèn)江扎實(shí)推進(jìn)低碳城市“九大行動”及“兩個片區(qū)”、“一湖九河”、長江鎮(zhèn)江水域等環(huán)境綜合整治工程，深入實(shí)施藍(lán)天碧水綠地工程，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到全面提升。單位GDP化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物排放強(qiáng)度削減率提前完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)，2016年全年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率為76.4%，地表水Ⅲ類水質(zhì)的比例達(dá)到75%[13]。在全國率先創(chuàng)立城市碳峰值、碳平臺、碳評估、碳考核的“四碳”創(chuàng)新機(jī)制，首創(chuàng)低碳城市建設(shè)管理云平臺，為全國推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

截至2014年底，鎮(zhèn)江市累計(jì)建成國家級生態(tài)鎮(zhèn)（含涉農(nóng)街道）39個，國家級生態(tài)鎮(zhèn)占比為100%。建成市級以上生態(tài)村480個，占比達(dá)81%，有10個行政村創(chuàng)成國家級生態(tài)村。建成省、市級綠色學(xué)校485所，中小學(xué)環(huán)境教育普及率100%。建成市級以上綠色社區(qū)104家[14]。鎮(zhèn)江市先后成為國家低碳試點(diǎn)城市、國家生態(tài)文明先行示范區(qū)和江蘇省唯一的生態(tài)文明建設(shè)綜合改革試點(diǎn)城市，成功創(chuàng)建國家生態(tài)市和國家森林城市，榮獲2013年中國人居環(huán)境獎。

5 鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理需要進(jìn)一步完善

5.1 從治理主體來看，鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)過分依靠政府，尚未形成政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會組織和公眾積極參與的多元主體協(xié)同治理模式

鎮(zhèn)江的生態(tài)文明建設(shè)屬于典型的政府主導(dǎo)型模式，即生態(tài)文明建設(shè)是在政府強(qiáng)有力的主導(dǎo)下進(jìn)行組織和實(shí)施的。政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中起著主導(dǎo)性作用，有其客觀的需要。生態(tài)文明建設(shè)的公共性和社會主義性質(zhì)都決定我國生態(tài)文明建設(shè)必須在政府的強(qiáng)有力主導(dǎo)下進(jìn)行組織和實(shí)施。這一點(diǎn)也得到了西方生態(tài)現(xiàn)代化成功國家的印證，“芬蘭、德國、日本、荷蘭、挪威和瑞典都是強(qiáng)勢政府，而作為主動推進(jìn)生態(tài)現(xiàn)代化的一種結(jié)果，它們變得更加強(qiáng)大。”[15]這種治理模式雖然能在短期內(nèi)集中大量的資源快速推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但是不具有可持續(xù)性，一是這種政府主導(dǎo)型的治理模式由于資源都來自于單一的主體——政府，需要政府具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾，并且需要持續(xù)的大量資金投入才能維系；二是這種治理模式忽視其它治理主體的作用，未能形成有效的生態(tài)文明建設(shè)同盟，政府——污染企業(yè)模式下，政府有時候甚至還能被污染企業(yè)“俘虜”，極大地制約了生態(tài)文明建設(shè)的效率和效果。西方生態(tài)現(xiàn)代化國家最重要的特征就是存在一個廣泛的生態(tài)治理同盟，能夠有效地對抗污染同盟。鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)可以吸收借鑒政府主體、市場主體、社會主體的各自優(yōu)勢，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的多元主體協(xié)同治理模式[16]。生態(tài)文明建設(shè)多元主體協(xié)同治理模式是指政府、企業(yè)、社會組織和社會公眾等主體在生態(tài)文明建設(shè)過程中以協(xié)同理論為指導(dǎo)，相互作用、相互合作和相互協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的多元共同治理模式。在多元主體共同治理模式下，企業(yè)面對的不只是政府，非政府組織和媒體也會直接揭露污染企業(yè)，治理主體的多元化給污染企業(yè)帶來了越來越大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和不安全，為推進(jìn)污染企業(yè)參與到生態(tài)治理進(jìn)程中提供了巨大的機(jī)會。

5.2 從治理政策工具來看，主要運(yùn)用命令控制型工具，忽視經(jīng)濟(jì)激勵型和自愿型等其他政策工具的運(yùn)用

在生態(tài)文明建設(shè)過程中，政策工具的選擇和使用將會直接影響到生態(tài)文明建設(shè)的效果。政策工具是政府為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)而采取的措施、手段和方法的總和。根據(jù)政策工具對生態(tài)文明建設(shè)主體的強(qiáng)制程度，筆者將政策工具分為命令控制型工具、經(jīng)濟(jì)激勵型工具和自愿型工具三種類型。命令控制型工具是指依靠明確的法律法規(guī)、環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性手段來約束行為主體從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)，如環(huán)境保護(hù)法、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放總量控制等。經(jīng)濟(jì)激勵型工具主要通過市場信號等經(jīng)濟(jì)手段來刺激行為主體的動機(jī)并進(jìn)而影響其行為以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)，具體包括生態(tài)稅費(fèi)、政府補(bǔ)貼、押金——返還、排污權(quán)交易等。自愿型工具是指通過宣傳教育、輿論導(dǎo)向、協(xié)商協(xié)議、公眾參與等手段促使行為主體自愿采取行動參與生態(tài)文明建設(shè)從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理目標(biāo)，具體包括生態(tài)信息披露、生態(tài)標(biāo)志、生態(tài)認(rèn)證、談判協(xié)議、生態(tài)聽證、生態(tài)信訪、環(huán)境宣傳教育等[17]。鎮(zhèn)江在生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理過程中更多地依靠命令控制型工具，如采取行政命令的方式對重污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)停或搬遷。經(jīng)濟(jì)激勵型工具和自愿型工具雖有一定的運(yùn)用，如環(huán)境宣傳教育、生態(tài)信息披露，但并不占主導(dǎo)地位，不利于調(diào)動市場主體參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。在市場對資源配置起決定性作用的背景下，應(yīng)該增加經(jīng)濟(jì)激勵型工具和自愿型工具的應(yīng)用。

5.3 從治理環(huán)節(jié)來看，偏重于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，忽視消費(fèi)和流通等環(huán)節(jié)

馬克思認(rèn)為社會再生產(chǎn)過程中，尤其是生產(chǎn)與消費(fèi)過程中的物質(zhì)變換裂縫是造成資源枯竭、環(huán)境污染和生態(tài)失衡等問題的直接原因[18]。同時，生產(chǎn)和消費(fèi)作為社會再生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)又是以分配和流通環(huán)節(jié)為紐帶連接起來的。因此治理生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際上是以生產(chǎn)和消費(fèi)為核心，涉及社會再生產(chǎn)的四大環(huán)節(jié)，是生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)四大環(huán)節(jié)的協(xié)同。從鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐來看，無論是“多規(guī)合一”的頂層設(shè)計(jì)，還是生態(tài)云平臺建設(shè)，抑或是生態(tài)環(huán)境綜合整治，關(guān)注的多是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對消費(fèi)和流通等環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，未能使社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，從而削弱了生態(tài)文明建設(shè)的治理效果。鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該在關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時，增加對消費(fèi)和流通等環(huán)節(jié)的重視，形成社會再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的協(xié)同治理，提高生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的效果。