國有企業派駐機構內控制度建設和執行監督的應用探討

唐鳳娟

[摘 要]文章在分析國有企業派駐機構管理現狀的基礎上，嘗試從派駐機構內部控制制度設計和執行監督制度設計兩個方面，提出派駐機構內控體系建設的方法，以促進派駐機構內控體系的健全，規避管理失控，確保資產安全完整。

[關鍵詞]國有企業;派駐機構;內控制度;執行監督

[中圖分類號]F810.6

1 前 言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推動國有企業完善現代企業制度，健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。而我國國有企業派駐機構內控制度和執行監督領域仍屬空白區域，尤其針對以項目部存在的部分非法人主體派駐機構，因此完善這些派駐機構的內控制度建設，建立健全協調機構顯得尤為重要。

2 我國國有企業派駐機構內控現狀

隨著我國經濟快速增長，國有企業不斷發展壯大，尤其近年來為了開拓市場空間、優化產業結構、獲取經濟資源和爭取技術來源，國家不斷鼓勵企業執行“走出去”戰略。而國有企業的經營區域已擴張至不同地區和領域，一些項目開展因經營規模和經營策略所限制，暫無法成立法人主體公司，多以臨時性派駐機構負責當地業務的經營管理。而在這些項目業務開展和建設運營過程中，仍存在著投資預算失控、資金被挪用、財務管理和核算不規范等問題。

國有企業如何在執行“走出去”戰略的同時合理解決這些問題，加強對項目業務的監督，控制項目風險，實現對項目成本的管控，使得項目資金使用有效、合理并促進項目經濟效益最大化是一個極大挑戰。

我國國有企業派駐機構主要運營范圍如下：特殊物資采購銷售管理、工程招投標管理、基建建設管理、技術研發管理和偏遠地區項目管理等。目前國有企業實施的相關內控控制制度對獨立經營的分、子公司等涉及較多，也有基本成熟的內控執行規范。而針對國有企業一些項目經營、基建建設等派駐機構，暫無相對規范制度約束。常規做法是將目前集團內控相關規定沿用至派駐機構，而派駐機構作為一個負責項目執行或者運營的臨時性機構，本身機構人員設置較為簡單，運營結構單一，無法面面俱到執行所有規范。而現有國有企業內控制度針對項目運營、基建建設等又無法做到重點監管，故存在一些問題如下所示。

（1）項目派駐機構日常經營重要事項前期調研不充分，監管缺失，項目重要決策事前未能夠了解有關的政策、風險及其承擔的后果，無法有效避免資產與資金的風險。

（2）派駐機構內控制度形同虛設，關鍵內控流程無法執行。派駐機構日常運作規范性不足，不合規事項時有發生。例如，派駐機構大宗采購用品無法實施比價和質量管控監督，低值易耗品采購質低價高的現象時常發生。為避免上述情況，部分備品備件由總部統一配送，物流成本較高且效率低下。

（3）派駐機構項目籌建期部分領域可能存在的風險缺乏監管，如派駐機構廠房建設是否符合當地安全環保等政策要求、租賃房產設備的安全性等。

（4）總部對派駐機構財務人員無直接管轄權，導致內部控制從源頭失效。派駐機構財務人員由機構負責人在當地招聘，入職后培訓不充分，不熟悉總部企業文化和內控制度，組織關系直接受當地機構負責人領導，導致獨立性不足，重大事項事前調研決策參與度較低，未能及時發現并解決問題，防患于未然。

3 我國國有企業派駐機構內控制度建設建議

鑒于我國國有企業派駐機構內控弱化的現象，基于風險管控的需要，應制定與派駐機構業務相適應的內控制度。我國國有企業經營行業跨度較大，考慮到所屬行業經營的特殊性，派出機構的內部控制管理制度與其經營情況、運營模式應緊密相關。

派駐機構內控制度是當地經營管理的規范線，關系到派駐機構運營的合規性。應該針對派出機構的經營特性做好針對性的內控設計，因地制宜。此外，應根據派駐機構的行業和經營特性，設置與之匹配的考核指標，并參考集團整體評價體系，而不是直接沿用集團評價體系。例如，可針對派駐機構管控與使命相關聯的一些重要項目或者重要經營區域進行管控。

我國國有企業派駐機構由于專項性較強，故可不需執行所有的制度規范，而應該本著以控制風險為出發點，推進國有企業內控制度與項目經營特性相結合。針對不同派駐機構執行項目運營特點需要做如下事項。

（1）國有企業建立與派駐機構運營相適用的內控制度，通過對派駐機構執行項目運營方式、經營特點進行充分調研，建立一套與派駐機構項目執行相適用的內控制度。該制度需包含內控的事前預警、事中審核、事后稽核為閉環的執行規范，可通過集團內控相關部門調研、審核、批準，并結合派駐機構實際運營或者項目建設期不同階段做調整，但必須上報集團內控相關部門審批備案。如派駐機構主要職能為重大物資采購的，執行內控制度應偏重供應鏈方面。包括物資選型、供應商管理、價格管理、合同管理和物流管理等方面。

（2）建立派駐機構預算管理和考核制度，定期編制派駐機構預算控制與執行考核報表，并納入派駐機構負責人考核內容。結合派駐機構運營項目的特點，細化預算內容。規范預算的審批流程，提高預算透明度，重大款項支付必須嚴格報總部審批。此外，還需強化派駐機構預算剛性，派駐機構預算應該嚴格執行。對于派駐機構預算確實需要調整的，必須經總部審批后調整，且一個考核期內應限定調整次數。

（3）加強對派駐機構資金內控管理。派駐機構資金內控可依托現有IT管理系統進行遠程控制，派駐機構在當地開具資金賬戶必須納入總部資金池統一管理。派駐機構所有的資金支付應由國有企業總部資金部門審批。大額資金調撥收付可由總部資金部門統一調配，部分賬面閑置資金可暫時上收，以提高資金使用效率。

（4）加強對派駐機構重大事項的決策管理。派駐機構重大事項的決策除了當地負責人外，必須由總部相關人員參與決策，相關決策依據必須經過審核流程和資料存檔。鑒于目前國有企業跨行業、地域擴張速度越來越快，而各個國家和地區的相關法律法規和稅制均有所不同，故重大事項的決策必須由相關專業人員（法務人員）參與決策，提供專業意見，以盡可能降低項目投資風險。

建立和實施與國有企業派駐機構經營業務相符合的內部控制制度，有助于引導派駐機構有序運營，促進公司整體投資戰略和政策意圖的實施，建立派駐機構預算管理和考核制度有助于提高國有企業整體預算的規范性和可操作性。派駐機構內控制度的推行也有利于推動我國國有企業完善現代企業制度，為健全協調運轉打下良好基礎。

3 我國國有企業派駐機構內控規范的執行監督制度建立

我國國有企業針對業務規模較大的派駐機構可能會參照相關財務管理制度，在派駐機構當地配置專職財務人員。但是財務人員的考核權均由派駐機構統一管理，并且財務人員素質參差不齊，僅能夠執行會計核算、資金收付和辦理稅務事項等職能，無法對派駐機構的內控制度執行情況進行有效監督。因此針對派駐機構內控制度設計和執行情況的調研、分析和評估工作顯得尤為重要，有效地執行情況反饋是內控制度能否起到作用的基礎。文章根據國有企業運營和內控執行規范報告的特點，建議如下。

（1）針對國有企業派駐機構的資產、交易規?；蛘咧匾猿潭仍O定量化標準，在標準線上的派駐機構建議設立派駐財務監督專員。該派駐財務監督專員可由總部內控或者財務相關人員兼任，并執行與派駐機構負責人等關聯關系的回避制度。由派駐監督專員定期或不定期駐扎派駐機構，監督其內控設計和執行情況，重點關注派駐機構重大資金收付的真實合理性，并參與重大事項決策等事宜。

派駐財務監督專員可幫助實時掌握派駐機構動態、發現內控設計或執行中存在的缺陷，并提出合適的整改意見。促進派駐機構內控設計和執行良性循環，降低風險，規避經營風險。

（2）建立健全國有企業派駐機構定期報告制度。各期末可由派駐機構編制派駐機構運營相關工作報告，該報告由派駐機構業務報告和財務報告兩部分構成，主要包括派駐機構的經營狀況、內控制度建設和執行情況，預算考核完成結果等。并針對這些事項建立可量化的關鍵指標，賦予不同的權重，根據完成情況打分，并以此作為派駐機構負責人的考核依據之一。

該報告的業務部分由總部相關業務直管部門評分，財務報告由財務監督專員評分建議，最終報告匯總至財務監督部門審核。

（3）針對國有企業派駐機構財務監督專員也必須建立相關考核制度，例如可建立業務考核等量化指標。該指標主要由派出部門依照派駐機構財務監督專員年度執行會計核算、財務管理、內控規范化制度建設、重大投資事項參與和預算考核結果等量化指標評分。

建立和實施與國有企業派駐機構內部規范執行監督體系有助于實現派駐機構內部控制規范的自我改進，建立派駐機構財務監督專員和定期報告制度有助于推進內控制度規范的可實現性。派駐機構內部規范執行監督體系的推行也有利于推動我國國有企業建立有效制衡的公司法人治理結構。

4 結 論

建立與國有企業派駐機構運營相適用的內控制度和執行監督制度有利于我國國有企業規避風險，有利于實現國有資產的保值增值。

從實際情況看，一些國有企業派駐機構的管理者關注點只停留在派駐機構經營的現狀，僅針對派駐機構現有風險進行研究和應對，僅解決目前的危機和問題，忽視長遠發展。因此，建立國有企業派駐機構內控規范和相對應的執行監督制度能夠提高管理層對派駐機構未來風險的敏感性，能夠深入了解派駐機構控制各種風險的重要性，從管理的角度上給予充分的重視，并自上而下地形成完整的內控規范和執行監督體系。

參考文獻：

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