掃黑除惡與基層治理生態完善

呂德文

【摘要】在掃黑除惡斗爭過程中加強基層治理生態凈化，斬斷灰色利益鏈，是增強人民群眾獲得感，完善基層治理，推進國家治理體系和治理能力現代化的必要舉措。要將掃黑除惡與加強基層干部隊伍建設深度結合，創造基層干事創業的良好氛圍、加強基層執紀監督體系建設、提供強大制度支撐，塑造一個風清氣正的基層治理生態。

【關鍵詞】掃黑除惡 基層治理 干部隊伍建設 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

掃黑除惡事關社會大局穩定和國家長治久安，事關人心向背和基層政權鞏固。黑惡勢力侵害人民群眾的生活和利益。這種現象在基層社會較為明顯。黑惡勢力長期盤踞地方，如農村地區的“村霸”、宗族惡勢力等，欺壓損害群眾，與基層灰色利益勾連，污染基層治理生態。部分國家工作人員對黑惡勢力的縱容、包庇，損害了黨和政府的形象。隨著這兩年掃黑除惡專項斗爭的深入推進，一批“村霸”和黑惡勢力的保護傘被清除出了干部隊伍。在掃黑除惡斗爭過程中加強基層治理生態凈化，尤其是鄉村治理，斬斷灰色利益鏈，是增強人民群眾獲得感，完善基層治理，推進國家治理體系和治理能力現代化的必要舉措。

掃黑除惡反映出基層治理難題

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標以來，基層治理問題越來越受到關注。作為國家治理的有機組成部分，基層社會治理的基礎性和支撐性作用日益凸顯。社會治理的重點和難點都在基層。群眾的基本需求和主要取向，往往在基層最先呈現出來。然而基層社會具有不規則性，在特定條件下，基層出現了灰色利益鏈，也為黑惡勢力的生長提供了空間。掃黑除惡的重要意義在于，它在健全基層治理機制、塑造健康的基層治理生態上具有重要作用。隨著掃黑除惡的深入開展，尤其是與深挖徹查保護傘、基層反腐“拍蠅”的結合，規制了基層灰色利益的運行，也暴露出基層治理方面存在的弊病。

基層治理存在一定“盲區”。由于基層治理能力的不足，尤其是基層執法力量的欠缺，導致基層社會存在不少治理“盲區”。而隨著市場經濟的迅猛發展，一些治理“盲區”的不法利益獲得了市場價值，成為各方力量競相追逐的對象。比如，過去基層社會一直都有少量砂石開采，主要是用于農民自建住房的需要。基層執法部門出于人性化的考慮，并未有效監管。但隨著近些年來工程項目的增加，對建筑材料的需求量劇增。這些潛在的產業就獲得了巨大的利潤空間，轉化成為灰色利益。某種程度上，基層治理能力并未趕上基層治理需求，使得治理“盲區”容納的灰色利益越來越多。通過掃黑除惡斗爭，可以進一步掃除治理“盲區”，增強基層治理能力。

微小權力運行亟待規范。就鄉村地區而言，改革開放以來，我國逐漸形成了“鄉政村治”的鄉村治理模式，在村一級實行村民自治。一些集體經濟比較發達的地方，隱藏了大量的微小權力支配下的灰色利益。村干部掌握了村民的福利分配、用工分配、宅基地調整等集體利益分配，也承接了政府社會福利、項目落地和社會政策執行，直接或間接影響村民利益。客觀上，這些微小權力看似不重要，卻足以影響國家政策的實施效果及基層社會的分配正義。通過掃黑除惡，將“村霸”清除出干部隊伍，并規范微小權力，壓縮灰色利益空間。

基層信息不對稱需要破除。這些年來，隨著涉農投資的大量增加，以及工業化、城市化進程的推進，基層市場機會越來越多。甚至于，一些政策設計也著力于運用或培育基層市場體系。但客觀上，由于信息不對稱，或資源稟賦有差異，比如很多信息都掌握在基層治理者手里，基層市場運作很難說符合市場化規則。以項目制為例，不少政府項目進村，都存在落地問題。客觀上，基層治理群體是鏈接國家、市場和社會的中介。但是基層市場溢出部分利益，往往為基層治理腐化分子、不法經營者、灰黑勢力所結成的利益聯盟俘獲。通過掃黑除惡，有利于打破基層灰色利益鏈，破解利益俘獲的怪圈。

加強干部隊伍建設完善基層治理生態

基層治理生態的蛻化，既與黑惡勢力壟斷不法產業、污染治理生態有關，也與保護傘在有意無意間維護灰色利益鏈、縱容包庇黑惡勢力有關。掃黑除惡對于保護傘的清除表明，加強基層組織建設，尤其是干部隊伍建設，是完善基層治理生態、鏟除黑惡勢力滋生土壤的關鍵。無論是治理“盲區”、微小權力運行，還是信息不對稱，都和基層干部的工作生活密切相關。一般情況下，基層治理是否健全有效運行，取決于基層治理組織和基層干部是否主動作為。在這個意義上，為灰色利益鏈所污染的基層政治和社會生態，其實是基層干部腐化滋生的“水塘”。而掃黑除惡的根本在于完善基層治理生態，讓基層干部在健康的政治社會生態中工作生活。基層干部隊伍建設，要和掃黑除惡相結合，塑造一個更加風清氣正的基層治理生態。

要創造基層干事創業的良好氛圍。這一點，尤其體現在暢通干部晉升渠道上。基層干部對職位晉升的認識和看法，直接影響到他們的自我定位、工作狀態和職業發展規劃，也是基層政治生態的風向標和指示器。近些年來，中央和地方各級黨委政府都在強調基層歷練，為基層干部提供干事創業的平臺，創造良好的晉升渠道。要加強領導干部的擔當作為精神塑造，為干部形成良好示范。積極建構干部成長體制機制，讓干部能夠在工作中獲得正反饋。同時，要加強對基層干部的關心關愛，將和普通干部談心，把關心干部的工作、生活當作一項制度堅持下來。基層干部主動擔當作為，積極干事創業，和灰色利益利益鏈保持距離，就不容易受到不正之風的影響。

要加強基層執紀監督體系建設。執紀監督需要“辦案”，而重點更在于形成治理規范化。一旦治理規范化了，權力尋租的空間就會大大壓縮，基層干部也很難在灰色利益鏈中占據地位。當前，需要強化監督執紀向基層延伸，讓基層執紀融入到基層治理體系之中。一方面，利用紀檢監察職能，完善基層監督體系。當前的基層治理并不缺乏規則，各個部門、各個事項的制度供給是夠的；關鍵在于，一些監督制度分散、不接地氣而難以落實。而紀檢監察的專業性使得這些監督制度有被激活的可能。另一方面，要通過基層執紀的“清理”工作，塑造一個規范化的基層治理生態。紀檢監察機構是一把利劍，它在解決基層治理痼疾上具有天然優勢。事實上，很多地方的紀檢監察工作也在有計劃地開展各項專項行動，而每一個專項行動的開展，都意味著清理掉一些基層治理痼疾。可以說，把掃黑除惡專項斗爭和打擊保護傘結合起來，本身就是一項專業的“清理”行動。

要為基層干部安心工作提供強大的制度支撐。基層干部處于國家權力末梢，干部的穩定關系到執政根基。尤其是年輕干部，他們在生活上處于安家立業的生命周期，在工作上處于能力提升的增長期，在思想上處于比較活躍以及正確政績觀形成的關鍵期。他們對自身的工作、生活和思想都有較高要求。要讓年輕干部成為黨和國家事業的可靠接班人，需要為關心愛護他們，為他們安心工作提供強大制度支撐。一方面要注重基層干部福利待遇的完善。這樣他們才能心無旁騖，更有動力、有擔當，專心做好各項工作。基層普遍任務繁難，但相關待遇卻不高。福利待遇的完善及向基層傾斜，不僅關系到基層年輕干部能否支撐家庭生活，還關系到他們能否全心全意投入到工作中去，而不會迫于生計去謀求灰色利益，才沒有動力去謀求“第二職業”，才不會去做保護傘。另一方面，也要為基層干部提供強大的組織后盾。基層干部在基層淬煉，難免會出現錯誤，對干部建立容錯糾錯機制，很有必要。

（作者為武漢大學社會學院研究員、博導）