開發區產業培育影響因素及對策建議

侯翀

【摘 要】 本文以開發區為主要研究對象，重點介紹了開發區產業培育的主要方式，分析了影響開發區產業培育的因素，探討開發區合理有效的產業培育機制：推進開發區融合發展;提升政策供給水平與前瞻性;建立領先于行政區的專家型人才培養和任用機制。

【關鍵詞】 開發區;產業培育;影響因素;建議

開發區是中國經濟高速增長的助推器，是政府治理模式的創新舉措，通過打造良好營商環境、提升政府效能，實現招商引資目標和產業培育目標，提高城市的對外開放水平、產業轉型升級步伐、科技創新能力。開發區在人口構成上，以城市人口、外來務工人員為主體，境外人員較少;在地理特征上，有獨立明顯地理界限，是跨“行政區”的經濟區域，既有城市一般意義上的“建成區”，又有城市周邊的“非建成區”;在行政管轄上，開發區是由國家和省、市級人民政府批準在城市規劃區內設立的，實施國家特定優惠政策的非行政劃分區域，開發區的管理機構屬于中、省、市級人民政府的派出機構;在類型劃分上，一般分為高新技術產業開發區、經濟技術開發區、綜合保稅區、出口加工區、生態旅游區等。

開發區淵源于深圳、浦東創新型經濟政策在內陸的復制，開發區產業培育因其特殊的體制機制優勢、特殊的優惠政策而備受優質企業關注，在產業引導、產業聚集方面具備良好的示范效果。自2018年5月中美第一輪貿易談判開始，談判雙方在貿易、關稅、投資、知識產權保護等領域展開激烈交鋒，國際貿易形勢的快速變化標志著中國企業產業轉型的加速推進，開發區作為各地方政府產業培育、產業升級的主要載體，是每個城市商流、信息流、資金流、人流的匯聚之地，承擔著重要的經濟職能和歷史使命。

一、開發區產業培育的主要方式

1、“一企一策”的招商引資策略

開發區出臺招商引資政策、產業發展政策是產業培育的重要方式之一，對于大型企業，尤其是全球500強、國內500強企業，大多實行“一企一策”的方式，通過簽訂投資協議、投資合作備忘錄，給予土地優惠、稅收優惠、產業補貼等特定政策，直接通過招商引資實現區域內相關行業的加速聚集和突破性發展，是產業培育的捷徑。

2、產業政策引導

開發區可以通過制定相關產業補貼政策，降低重點行業運營成本，例如機器人、5G、物聯網、出口加工、電子商務、新金融、汽車、新能源、環保、現代服務業等產業，直接提升企業運營能力，加快企業發展。通過政策引導，促進相關產業及配套企業在開發區聚集發展，加速產業轉型升級和關聯產業優化發展;構建政府幫扶、企業運營、開放共享的公共服務體系，發揮規模效應、輻射帶動和孵化功能，不斷推進產業培育模式的發展。

3、基礎設施升級

開發區依托“產業聚集、產城融合、宜居宜商、融合發展”的思路，不斷提升開發區配套基礎設施水平，在“水、電、氣、暖、路、土地”等方面實現“五通一平”甚至“七通一平”為用地企業營造良好投資環境。通過提供便利化的辦公、休閑、居住、生活條件，為輕資產企業和運營企業提供關鍵設施，同時也起到吸引就業的目的。基礎設施的提升為開發區建設宜商宜居的新型城市，實現產城融合發展搭建良好的平臺。

4、貿易和投資便利化措施

從國際層面看，2017年以來，各主要貿易國之間的貿易爭端、貿易壁壘問題越來越突出，貿易和投資便利化愈來愈成為現代企業核心競爭力形成的主要因素之一。從國內層面看，中央不斷深化建設自由貿易試驗區，由點及面，由沿海及內地，帶動了一批優質開發區的發展。具體來看，各自貿區管委會高度重視政府行政效率的提升，不斷推廣復制先進經驗，加速區內企業發展，而創新的重點在于通過培育先行先試的制度環境以及推廣貿易投資便利化措施營造企業發展的優良生態系統，從而不再僅僅依靠政策優惠和地區差異培育相關產業，這是產業培育模式新的發展階段。

二、開發區產業培育的影響因素分析

1、開發區數量過多

近年來，我國開發區類型和數量日益增多，成為各省、市推動新型工業化、城鎮化加快發展的主要載體和深化對外開放的重要平臺，但也存在一些不足之處。一方面，各類開發區行政審批數量過多、行政審批流程繁瑣、政府職能交叉重疊、產業布局不合理、配套重復建設、同質化競爭等問題比較突出。另一方面，除中省市外，各區（縣）、各鎮（街）也都在建設類似于工業園區的獨立經濟功能區域，開發區的過度建設浪費了政府資源，影響了產業升級的速度，也給環境保護工作帶來了壓力和阻力，甚至有些開發區成為“土地財政”的犧牲品，淪為“空城”。作為改革開放的“試驗田”，開發區在加快體制機制創新、優化投資環境、促進產業集聚、補齊開放經濟短板等方面發揮著重要作用，但隨著我國經濟發展進入“中高速增長”的“新常態”，發展的質量越來越受到重視，原有的治理模式和功能定位已不適應新的形勢，亟需優化發展。

2、產業政策存在短期效應

產業政策引導是開發區的工作重點，產業補貼和獎勵在帶來經濟利益的同時，存在的問題也是持續性的。一是目前大多數產業培育政策的制定還停留在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的層面，沒有長遠的規劃。二是政策缺乏一致性，在空間上、時間上存在矛盾;中央和地方，甚至國家各部委出臺的政策目標理念和具體措施存在一定程度的不一致現象，造成企業對政策的預期不準確，理解不到位，政策執行效果不理想，機會成本增大。三是部分開發區政策出臺滯后，存在“一窩蜂”“互相復制”“惡性競爭”的問題，趕不上國家戰略的變化，跟不上市場的步伐，極大浪費了開發區的行政和財政資源，降低了政府的公信力。企業是市場主體，對市場的反應非常靈敏，其行為符合“經濟人假設”，而政策出臺需要一個“醞釀、制訂、審核、協調、批復、推廣、執行、評估”的過程，往往在出臺時已不合時宜。四是部分開發區過度干預企業發展，短期內通過補貼迅速造成產業重疊、產能過剩，錯失產業轉型升級、企業提質增效重大機遇。

3、高端人才培養及任用體系不健全

高端人才是企業發展的中流砥柱，是企業價值的創造者，也是重要和特殊的企業資本，其工作積極性很大程度上依賴于激勵的有效性和合理性。從以往的發展歷程來看，開發區的產業培育大多重視對設備、土地、稅收、營業水平的獎補和支持，對人這一特殊資本的有所忽視，對人才的更高層次的激勵不足，對人才的培養模式的重塑重視不足。2018年以來，各發達二線城市開始“人才大戰”使得高端人才培養不足的現象有所緩解，但仍停留在表面，缺乏長遠的適合產業培育的人才戰略規劃。注重強調對個人的物質激勵、榮譽表彰，忽略了把人才戰略作為產業培育這一宏觀戰略之下的一個子系統，人才戰略對產業培育具有核心的戰略意義。維護人才引進和產業培育的良好生態系統的有效運營，還有很長的路要走。

三、關于開發區產業培育的對策建議

1、推進開發區融合發展

2017年，國務院發布了《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發〔2017〕7號），對開發區高質量發展、協調發展提出了重要要求。“鼓勵東部地區開發區輸出品牌、人才、技術、資金和管理經驗，按照優勢互補、產業聯動、市場導向、利益共享的原則，與中西部地區、東北地區合作共建開發區。圍繞“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展，推動沿海沿江沿線開發區良性互動發展，建設一批具有輻射帶動效應的轉型升級示范開發區，引導產業優化布局和分工協作”。“各省（區、市）人民政府要積極探索建立開發區統一協調機制，避免開發區同質化和低水平惡性競爭，形成各具特色、差異化的開發區發展格局。鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。對于位于中心城區、工業比重低的開發區，積極推動向城市綜合功能區轉型”。開發區的融合發展勢在必行，這既是提升效率也是集約資源，更是促進產業優化發展的戰略舉措。

2、提升政策供給水平與前瞻性

近年來，我國經濟邁入“新常態”發展的階段，在國際經濟體系中的影響力與存在感不斷增強，提質增效、轉型升級、搶占技術制高點成為“主旋律”，國家每年會制定出臺相關的產業政策，用于指導宏觀經濟，調整和促進重點行業發展。開發區的產業政策也應起到指導開發區長遠經濟發展目標，調整和促進重點領域、重點行業的發展的目標。因此，在制定產業政策時，不僅要從短期效應出發，單純考慮見效快，還要深入謀劃戰略方向，促進相關產業可持續發展;不僅要從政府利益出發，還要充分考慮企業的具體發展情況;不僅要“補短板”、完成指標，還要有總體規劃，建立產業培育的系統思維，以綜合性、前瞻性、專業性產業政策引領產業發展。

要對產業政策實施后產生的短期效應與長遠意義開展效果分析，進而在處理產業發展瓶頸時，不再單一的提出一項或幾項產業政策，在此種情況下，盡管問題得到暫時的解決，但是從長遠看，仍會留下隱患，甚至后期出現的問題會更為嚴重。開發區的管理機構應具備辯證的態度，從不同角度出發，具體情況具體分析，制定更為完善、更有體系的產業政策，政策應該領先于現實又服務于現實，“規劃引領”、“政策先行”，從而為產業培育營造一個科學、健康的環境。

3、建立領先于行政區的專家型人才培養和任用機制

管理學的核心目標，是“人崗匹配”，促進人的發展，通過合理的制度設計，使人才特別是專家型人才成為企業充分發展的核心。建立專家型人才的培養機制和使用機制，是開發區產業培育和技術升級的當務之急，是先進企業組織架構的重要一環。要運用開發區體制機制的優越性，建立和制定領先于原有體系的人才戰略。首先，發揮人的積極性，不僅僅是企業的目標，也是政策制定者的職責，專家型人才是自身價值的實現者，是馬斯洛需要層次理論的實踐者，物質激勵是人才需求的一部分，社會的認可、組織的重視、良好的工作條件同樣重要，“硅谷”和“班加羅爾”的經驗值得借鑒。開發區的制度優勢使得它在制定和執行政策時使用靈活的策略，為人才的自我實現提供便捷條件，使人才在企業發展中起到更重要的作用。其次，員工個人的發展要與企業的壯大、企業的產業升級相匹配，定期的培訓、跨企業的交流、公平的考核激勵、良好的商業配套都可以作為政府的政策制定的績效目標。最后， 好的工作氛圍是專家型人才為企業穩定輸出的必備條件，合理的流動性也是企業保持競爭力的重要條件，政策制定者要用前瞻性的思維，通過制定和落實針對性措施，力求促進優秀人才在區內企業間實現合理流動，引導企業實現人才互補合作，以最大限度發揮人才效益。

【參考文獻】

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【作者簡介】

侯 翀（1982—），西北大學公共管理學院碩士研究生，現就職于西安國際港務區管委會.