刑事附帶民事公益訴訟的困局與出路*

劉加良

(山東大學法學院,山東青島266237)

刑事附帶民事公益訴訟是指具有程序性訴訟實施權的檢察院在針對特定領域損害公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，附帶向審理刑事案件的法院提起，請求判令致使公共利益受到損害的有責主體承擔民事責任的訴訟。2018年，我國刑事附帶民事公益訴訟異軍突起，在檢察公益訴訟起訴案件中獨占鰲頭，但“一條兩款”的法源現狀映襯出其欲實現有效運行而應盡快解決規(guī)則供給不足的問題。以制度變遷為邏輯起點，找準刑事附帶民事公益訴訟的基本法律規(guī)范依據，是確定其特有規(guī)則體系之規(guī)模大小和內容構成的前提。目前，刑事附帶民事公益訴訟在起訴主體和被訴主體層面遇到的困境，致使案件分流困難、附帶起訴與單獨起訴界限模糊，筆者于本文將重點用實證分析的方法，對刑事附帶民事公益訴訟的基本法律規(guī)范依據和主體困境的破解進行研析，期待能夠凝聚共識并對相關規(guī)則的精細化建構有所裨益。

一、刑事附帶民事公益訴訟后來居上的原因

截至2016年12月底，檢察機關提起公益訴訟試點地區(qū)檢察機關提起公益訴訟495件(2016年初為12件)，其中行政公益訴訟437件、民事公益訴訟57件、行政附帶民事公益訴訟1件。①參見王地：《檢察機關提起公益訴訟案件數量“井噴”的背后》,《檢察日報》2017年2月26日。2016年12月最高人民檢察院印發(fā)的《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》首次提出探索提起刑事附帶民事公益訴訟。②《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》第5點第一句指出：“檢察機關在履行職責中發(fā)現破壞環(huán)境資源保護罪或生產銷售偽劣商品罪的刑事案件犯罪嫌疑人的違法行為侵害社會公共利益,符合提起民事公益訴訟條件的,可以探索一并提起刑事附帶民事公益訴訟。”2017年3月29日安徽五河縣檢察院就董守偉、董守亞污染環(huán)境罪提起全國首例刑事附帶民事公益訴訟。③參見周瑞平：《國內首例刑事附帶民事公益訴訟案宣判》,《人民法院報》2017年7月18日。截至2017年6月，試點地區(qū)檢察機關提起公益訴訟1150件，其中行政公益訴訟1029件(89.48%)、民事公益訴訟94件、行政附帶民事公益訴訟2件、刑事附帶民事公益訴訟25件(占起訴案件的2.17%)。④參見徐日丹、閆晶晶、史兆琨：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟案件9053件》,《檢察日報》2017年7月1日。不難看出，在2015年7月至2017年6月的兩年試點期內，刑事附帶民事公益訴訟很遲才具有規(guī)范依據，具體案例從無到有間隔了很長的時間，其對檢察公益訴訟起訴案件“行主民輔”的基本結構尚不能構成沖擊。

2017年7月至10月，全國檢察機關提起公益訴訟40件，其中行政公益訴訟10件、民事公益訴訟4件、刑事附帶民事公益訴訟26件。⑤參見閆晶晶：《公益訴訟全面推開后全國檢察機關四個月立案4597件》,《檢察日報》2017年11月30日。筆者在調研中了解到，2017年7月至12月，全國檢察機關提起公益訴訟233件，其中民事公益訴訟29件(占12.45%)、刑事附帶民事公益訴訟74件(占31.76%)。自2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱：《檢察公益訴訟司法解釋》)以聯(lián)合司法解釋的方式為刑事附帶民事公益訴訟提供了正式的規(guī)范依據。2018年12月25日最高人民檢察院公益訴訟部門負責人在以“檢察公益訴訟工作深入發(fā)展，實現辦案全覆蓋”為主題的新聞發(fā)布會上透露，與試點期間相比，刑事附帶民事公益訴訟占比較高已成為檢察公益訴訟辦案中出現的新特點之一。⑥參見閆晶晶、戴佳：《檢察機關將積極審慎探索公益訴訟新領域》,《檢察日報》2018年12月26日。2019年1月17日在北京召開的全國檢察長會議披露，2018年全國檢察機關共提起公益訴訟3228件，是兩年試點期間的2.8倍，其中行政公益訴訟占18.2%、民事公益訴訟占5.1%、刑事附帶民事公益訴訟占76.7%(2476件)。檢察公益訴訟也有調結構的問題，“刑事附帶民事公益訴訟相對簡單，阻力、難度小。作為開局、探索，占了絕大多數，也并不容易”。⑦劉嫚：《最高檢檢察長張軍：公益訴訟需“調結構”重點監(jiān)督政府部門行政執(zhí)法不到位致公共利益受損問題》,https://www.sohu.com/a/289626748_161795,2019年6月15日訪問。顯而易見，刑事附帶民事公益訴訟在2018年呈現出“井噴”態(tài)勢，起訴案件數量實現了從很少到很多的改變，檢察公益訴訟起訴案件的基本結構受到根本性的沖擊，之前“行主民輔”所帶來的疑難問題因此被遮蔽很多。

2018年是檢察公益訴訟進入全面推進階段的首個完整年度。刑事附帶民事公益訴訟在2018年的高速發(fā)展，應主要歸因于自上而下消滅辦案空白的考核壓力和刑事附帶民事公益訴訟容易辦理的客觀特征。2018年11月檢察公益訴訟辦案實現全覆蓋，全國基層檢察院全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白。⑧參見閆晶晶、戴佳：《全國檢察機關實現公益訴訟辦案全覆蓋》,《檢察日報》2018年12月26日。這一成績的取得與檢察系統(tǒng)自上而下的督察壓力和側重數量的考核壓力緊密相關，不少省份自我加壓地把消滅起訴案件空白與消滅立案空白、訴前程序辦案空白同時作為必須實現的目標。依據自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟案件由中級以上法院管轄，中級法院將管轄權移轉給基層法院須經過“一案一授權”的報批程序。依據自2016年5月1日起施行的《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第3條的規(guī)定，消費民事公益訴訟案件只能由中級法院管轄。民事案件的受理規(guī)則致使檢察民事公益訴訟之起訴主體的級別受制于審判法院的級別?；鶎訖z察院提起食藥安全領域的消費民事公益訴訟肯定不被法院受理，基層檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟除非事先經過省級檢察院與對應的高級法院流程繁瑣的協(xié)商一致，不然也將無法通過“受理關”。這樣，檢察民事公益訴訟起訴主體的高階化使得基層檢察院在民事公益訴訟中近乎無所作為。行政機關在當地權力結構中的影響力遠大于監(jiān)察體制改革后職務犯罪偵查權已被剝離的檢察院，這使得“不敢辦”和“不愿辦”成為部分基層檢察院對待行政公益訴訟的公開態(tài)度。生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護和國有土地使用權出讓四大領域所涉的行政機關對落實訴前檢察建議書日漸重視，訴前程序行政機關整改率不斷攀升，⑨2018年1月至12月全國檢察機關辦理的生態(tài)環(huán)境和資源保護領域公益訴訟案件的訴前程序行政機關整改率達到97%。參見閆晶晶、徐盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機關整改率達97%》,《檢察日報》2019年2月15日。致使行政公益訴訟起訴案件的空間只能反向收窄，“辦不成”和“辦不好”由此成為不少基層檢察院的共同擔心。刑事附帶民事公益訴訟相對應的刑事案件由中級法院一審的可能極小，⑩根據我國《刑事訴訟法》第21條,危害國家安全、恐怖活動的刑事案件和可能判處無期徒刑、死刑的刑事案件才由中級法院一審。檢察一體化的辦案機制使得基層檢察院更容易從其內設的刑事檢察部門發(fā)現辦案線索，刑事證據可以為附帶的民事侵權行為之要件事實的證明所用，這樣就明顯減少了附帶的民事侵權行為事實證據的調查核實的工作量。這些因素的疊加，導致刑事附帶民事公益訴訟備受基層檢察院的青睞，外在的壓力驅動和內在的趨易避難意識共同致使刑事附帶民事公益訴訟在2018年數量大增，引人注目。

二、刑事附帶民事公益訴訟的基本法律規(guī)范依據之爭及其消弭

刑事附帶民事公益訴訟的基本法依據是我國《刑事訴訟法》還是我國《民事訴訟法》，不僅會影響對“起訴書能否把《刑事訴訟法》列為法律依據之一”、“刑事附帶民事公益訴訟提起前應否履行訴前公告程序”和“我國《人民陪審員法》自2018年4月27日起施行后一審法院審理刑事附帶民事公益訴訟案件時是否必須適用七人陪審合議庭(四名人民陪審員和三名法官)”三個微觀問題的確定性回答，而且會對檢察公益訴訟的基本類型劃分和我國《民事訴訟法》第55條第2款作為檢察民事公益訴訟之基礎性法律規(guī)范依據的覆蓋面產生實質性影響。

2016年1月最高人民檢察院法律政策研究室時任主任萬春在第八批指導性案例(檢例第28號至第32號)新聞發(fā)布會上指出，檢察民事公益訴訟和刑事附帶民事訴訟在三方面有本質區(qū)別。其一，涉案范圍不同。檢察院提起刑事附帶民事訴訟的前提是犯罪行為致使國家財產、集體財產遭受具體的物質損失；檢察院提起民事公益訴訟的前提是范圍比國家財產、集體財產更為寬泛的公共利益受到侵害。其二，涉及領域不同。檢察民事公益訴訟的領域具有特定性，而檢察院提起刑事附帶民事訴訟則沒有領域的限制。其三，訴訟前提不同。刑事附帶民事訴訟以犯罪行為發(fā)生且提起公訴為前提，而檢察院提起民事公益訴訟以沒有適格主體或適格主體不起訴為前提。參見徐日丹：《公益訴訟案例“升格”背后有何深意——最高檢有關部門負責人就第八批指導性案例回應媒體關切》,《檢察日報》2016年1月5日；萬春等：《最高人民檢察院第八批指導性案例解讀》,《人民檢察》2017年第6期。這種立足于規(guī)范分析、側重闡釋差異之處的官方解讀說明，早在刑事附帶民事公益訴訟于2016年12月?lián)碛幸?guī)范依據之前，作為檢察公益訴訟規(guī)則創(chuàng)制之最大貢獻者的最高人民檢察院即放棄了從我國《刑事訴訟法》規(guī)定的制度框架中尋找依據的進路。然而，如此明確的解讀在檢察系統(tǒng)內部并未迅速成為共識。從筆者調研了解的情況看，在《檢察公益訴訟司法解釋》于2018年3月施行前以及施行后的一段時間內，很多刑事附帶民事公益訴訟起訴書都把我國《刑事訴訟法》第101條(2018年修改前為第99條)作為法律依據之一。全國政協(xié)委員鞏富文(2014年11月至2017年9月任陜西省人民檢察院副檢察長)在2018年3月全國“兩會”上建議應及時修改我國《刑事訴訟法》關于檢察院提起刑事附帶民事訴訟范圍的規(guī)定，使其與民事公益訴訟的案件范圍相一致，參見白龍飛：《構建新時代中國特色公益訴訟立法體例》,《檢察日報》2018年3月8日。但2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過的我國《刑事訴訟法》第三次修正則對相應條款保持不變。

刑事附帶民事公益訴訟提起前應否履行訴前公告程序，在很長的時間內眾說紛紜。持否定觀點的論者近乎一致地把“三十日的訴前公告程序會導致審查起訴期間的延長，會影響刑事公訴和附帶民事公益訴訟的協(xié)同辦理”作為首要的理由。參見楊翔：《刑事附帶民事公益訴訟應無需公告》,《江蘇法制報》2018年5月21日；龍婧婧：《刑事附帶民事公益訴訟可簡化訴前程序》,《檢察日報》2018年12月12日。針對履行了訴前公告程序的湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案，來自最高人民檢察院的點評者對履行訴前公告程序持否定立場，其認為：“刑事附帶民事公益訴訟中，民事公益訴訟是附屬于刑事訴訟的程序，刑事案件的審理和民事公益訴訟案件的審理同時進行，受刑事案件期限限制，檢察機關公告后再由相關社會組織提起民事公益訴訟，在時間和程序上嚴重滯后。并且不論是檢察機關還是相關社會組織提起民事公益訴訟，根本目的均是為了保護社會公共利益，只要社會公共利益得到有效充分的保障，提起訴訟主體沒有必要進行嚴格的區(qū)分。”周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產銷售不符合安全標準食品刑事附帶民事公益訴訟案》,《中國檢察官》2018年第14期。實踐中，對未履行訴前公告程序的刑事附帶民事公益訴訟，有的法院予以受理，江蘇省淮安市清江浦區(qū)檢察院于2018年9月7日就陳華等14名被告污染環(huán)境罪提起刑事附帶民事公益訴訟,之前曾于2018年6月9日發(fā)布民事公益訴訟公告,公告期滿后沒有適格主體自愿起訴(參見魏從金、宦莉莉、曹亞楠：《回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)入歧途》,《檢察日報》2018年10月18日)；2018年5月16日石家莊橋西區(qū)法院開庭審理劉某銷售假藥刑事附帶民事公益訴訟案(系我國《人民陪審員法》施行后河北法院組成七人合議庭審理的公益訴訟首案),檢察院在2018年4月起訴前曾發(fā)布公告,公告期滿后沒有適格主體起訴(參見雷德亮、喬西宣：《賣假藥者涉嫌犯罪還被提起民事公益訴訟》,《人民法院報》2018年5月17日)；重慶江津區(qū)檢察院就王某生產、銷售有毒、有害食品罪提起刑事附帶民事公益訴訟(重慶首例提起十倍價款懲罰性賠償請求的公益訴訟案)前,曾于2018年8月3日發(fā)布公告,公告期滿后沒有適格主體起訴(參見李立峰、沈悅：《制作血旺時添加福爾馬林被判10倍賠償》,《檢察日報》2019年4月24日)；浙江金華蘭溪市檢察院于2019年5月就章某涉嫌生產、銷售假藥罪提起刑事附帶民事公益訴訟前,曾發(fā)布公告,公告期滿后沒有適格主體起訴(參見范寶華：《躥紅的鄉(xiāng)村醫(yī)生緣何成為公益訴訟對象》,《檢察日報》2019年5月20日)。有的法院則不予受理，相同情形卻被差異化對待的問題赫然出現并持續(xù)至今，很多未履行訴前公告程序的案件之所以能夠獲得法院的受理，是因為檢察院和法院進行了有利于己方的溝通協(xié)調，這種非常態(tài)、任意性的操作降低了檢察公益訴訟的法治化水平。顯而易見，若按否定論者的邏輯，就刑事附帶民事公益訴訟而言，檢察院將是唯一的起訴主體，檢察公益訴權的謙抑性與補充性將不復存在，適格主體的公益訴權將失去用武之地，“社會國家化”將得到不當地強化；刑事附帶民事公益訴訟將因具備完整的類型獨立性而與檢察民事公益訴訟、檢察行政公益訴訟并列存在。

《檢察公益訴訟司法解釋》第7條規(guī)定，法院審理一審檢察公益訴訟案件可以適用人民陪審制。這一規(guī)定因與我國《人民陪審員法》第16條沖突而很快被廢止。在我國《人民陪審員法》施行后，法院審理一審檢察公益訴訟案件適用人民陪審制具有法定的強制性，一審法院審理刑事附帶民事公益訴訟案件時是否必須適用七人陪審合議庭從此成為嶄新的論題。若應適用而未適用，則構成“審判組織的組成不合法”，這屬于二審程序和準用二審程序的再審審理程序中發(fā)回重審以及再審申請審查程序中裁定再審的法定理由。雖然我國《人民陪審員法》第16條第3項所規(guī)定的涉及生態(tài)環(huán)境保護的社會影響重大案件、涉及食品藥品安全的社會影響重大案件與根據我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》提起的公益訴訟案件可能存在重合，但如果刑事附帶民事公益訴訟不以我國《民事訴訟法》為依據，一審法院適用七人陪審合議庭還需要同時滿足“社會影響重大”的要件，此時一審法院必然要面對何謂“社會影響重大”的判斷難題，判斷的困難和較高的運行成本很可能會使一審法院放棄適用七人陪審合議庭，進而降低民眾對刑事附帶民事公益訴訟的參與度。2018年暑期上海鐵路運輸法院以“屬于涉及長江流域生態(tài)環(huán)境保護的社會影響重大案件”為由，組成七人陪審合議庭對馬成、馬強污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案(上海首例環(huán)境資源領域的七人合議庭案件)開庭審理，此案適用七人陪審合議庭的依據是我國《人民陪審員法》第16條第3項。參見蔡新華、徐璐：《兩男子利用雨水窨井偷排毒水獲刑——上海首例七人大合議庭審理污染環(huán)境刑事案件開庭紀實》,《中國環(huán)境報》2018年8月8日。如此以“首例”為亮點的案例無法以小見大地說明一審刑事附帶民事公益訴訟案件或然性適用七人陪審合議庭不會遇到區(qū)域差異或院際差異，其實在我國《人民陪審員法》施行后刑事附帶民事公益訴訟案件由三人陪審合議庭或獨任法官審理的案例依然存在。遼寧省(營口市)大石橋市人民檢察院于2018年11月29日就任某某銷售有毒、有害食品罪提起刑事附帶民事公益訴訟,遼寧省大石橋市人民法院適用簡易程序,由法官任睿獨任審判,并于2018年12月13日作出判決。參見遼寧省大石橋市人民法院(2018)遼0882刑初570號刑事判決書。

對《檢察公益訴訟司法解釋》中規(guī)定“制定目的”、“參照適用”、“刑事附帶民事公益訴訟”的條文(分別為第1條、第26條、第20條)進行文義解釋和體系解釋，進而得出“我國《刑事訴訟法》不是刑事附帶民事公益訴訟的基本法依據”的結論，是規(guī)范出發(fā)型的論證嘗試。從《檢察公益訴訟司法解釋》之“總-分-總”的結構和各部分的條文數量看(見表1)，刑事附帶民事公益訴訟未被賦予能夠與檢察民事公益訴訟、檢察行政公益訴訟鼎足而立的地位，其只是被視為檢察民事公益訴訟的特殊形態(tài)?！盀檎_適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》關于檢察公益訴訟制度的規(guī)定”是《檢察公益訴訟司法解釋》的制定目的，即便我國《刑事訴訟法》也有相關的規(guī)定，《檢察公益訴訟司法解釋》也不會承擔促進其正確適用的使命。既然刑事附帶民事公益訴訟毋容置疑地是檢察公益訴訟的下位概念，并且《檢察公益訴訟司法解釋》未規(guī)定的其他事項排斥適用我國《刑事訴訟法》及相關司法解釋，那么其基本法依據只能被鎖定為我國《民事訴訟法》。

表1 《檢察公益訴訟司法解釋》基本構成

時至當下，凝聚共識和克服實踐亂象已刻不容緩，規(guī)范出發(fā)型論證嘗試的說服力已呈現出漸趨衰竭的態(tài)勢，聚焦于立法權限的法理分析亟待登場。刑事附帶民事公益訴訟涉及刑事責任與民事責任的共存與吸收問題，在被告同一的情形下，其對民事責任的先行承擔(屬于認罪悔罪的表現)會影響到法院對其刑事責任的判定2018年10月修改后的我國《刑事訴訟法》第15條增加規(guī)定認罪認罰從寬制度。最高人民檢察院檢察委員會專職委員、第一檢察廳廳長張志杰在2019年2月14日國務院新聞辦公室舉辦的中國生態(tài)環(huán)境檢察工作新聞發(fā)布會上指出,檢察院在辦理破壞環(huán)境資源保護犯罪案件中,把生態(tài)修復作為犯罪嫌疑人、被告人認罪、悔罪的表現。對積極自愿履行生態(tài)修復義務的犯罪嫌疑人、被告人,確需提起公訴的,可依法向法院提出從輕量刑的建議。參見徐盈雁、閆晶晶：《公地治理的世界性難題是如何破解的》,《檢察日報》2019年2月15日。。由此可知，刑事附帶民事公益訴訟不僅涉及訴訟制度，還涉及犯罪與刑罰。根據我國《立法法》第8條的規(guī)定，有關訴訟制度、犯罪與刑罰的事項只能制定法律(制定主體為全國人大和全國人大常委會)，故《檢察公益訴訟司法解釋》無法成為刑事附帶民事公益訴訟的最高法源。在檢察公益訴訟于2017年6月整體上獲得國家立法確認之前，刑事附帶民事公益訴訟不可能先行擁有基本法律規(guī)范的依據。如果一味等待我國《刑事訴訟法》的未來修改并拒絕把《民事訴訟法》作為刑事附帶民事公益訴訟的上位法，一方面相當于指責刑事附帶民事公益訴訟的過往運行欠缺合法性，另一方面相當于默認刑事附帶民事公益訴訟在我國《刑事訴訟法》未來修改前仍可違法運行。在“凡屬重大改革必須于法有據”已成為指導改革方針的形勢下，如此舉動不會獲得國家治理決策層的容忍與認可，也不會獲得民眾的理解與支持。

將我國《民事訴訟法》確定為刑事附帶民事公益訴訟的基本法律規(guī)范依據，首先，可避免刑事附帶民事公益訴訟削足適履地適用我國《刑事訴訟法》及其司法解釋所規(guī)定的刑事附帶民事訴訟制度，可把刑事附帶民事公益訴訟運行的合法性追溯到2017年6月檢察民事公益訴訟入法之時，可使賠禮道歉的訴訟請求在既有的法制框架中找到依據，進而有助于從物質損害賠償和精神損害賠償兩個維度同時實現對公共利益的周全保護；其次，可避免刑事附帶民事公益訴訟成為訴前程序適用的例外類型，有助于捍衛(wèi)檢察公益訴權的謙抑性與補充性，可確保適格主體的民事公益訴權不被剝奪，有助于借訴前公告期對刑事公訴產生的壓力來厘清附帶起訴和單獨起訴的關系以增加檢察民事公益訴訟的起訴案件數量；最后，可避免一審刑事附帶民事公益訴訟案件適用七人陪審合議庭的判斷困難，可明確我國《人民陪審員法》第16條第2項是一審刑事附帶民事公益訴訟案件必須適用七人陪審合議庭的依據，有助于借助七人陪審合議庭在促進民眾參與方面的優(yōu)勢來提高檢察公益訴訟的社會知曉度。

三、刑事附帶民事公益訴訟的主體困境及其破解

(一)起訴主體困境及其破解

刑事附帶民事公益訴訟起訴主體的級別受制于刑事案件審判管轄的確定，因為依《檢察公益訴訟司法解釋》第20條第2款，刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的法院管轄。破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的刑事案件一般不是影響到全省(自治區(qū)、直轄市)或全國的一審重大刑事案件，故這類刑事案件由高級法院或最高法院一審管轄將極其罕見。

進一步觀察，我國《刑事訴訟法》第21條規(guī)定危害國家安全、恐怖活動的一審刑事案件和可能判處無期徒刑、死刑的一審刑事案件由中級法院管轄?？梢姡锩妥罡叻ǘㄐ淌谴_定中院管轄一審刑事案件之范圍的并列判斷因素。環(huán)保領域可提起刑事附帶民事公益訴訟的罪名除了我國《刑法》第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”(第338條至第345條)所規(guī)定的15個外，這15個罪名依次是污染環(huán)境罪,非法處置進口的固體廢物罪,擅自進口固體廢物罪,非法捕撈水產品罪,非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪,非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪,非法狩獵罪,非法占用農用地罪,非法采礦罪,破壞性采礦罪,非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪,非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪,盜伐林木罪,濫伐林木罪,非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。還包括走私珍貴動物、珍貴動物制品罪(我國《刑法》第151條第2款)，走私國家禁止進出口的貨物、物品罪(我國《刑法》第151條第3款)，走私廢物罪(我國《刑法》第152條第2款)，非法轉讓、倒賣土地使用權罪(我國《刑法》第228條)，非法經營罪(我國《刑法》第225條)，放火罪(《刑法》第114條、第115條第1款)，失火罪(《刑法》第115條第2款)，筆者調研得知,山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院2018年5月對劉加振提起刑事附帶民事公益訴訟對應的罪名就是失火罪。該案中作為被燒毀的省級重點公益林之集體所有權人的嵐山區(qū)巨峰鎮(zhèn)柿樹園村放棄提起刑事附帶民事訴訟。投放危險物質罪(《刑法》第114條、第115條第1款)，過失投放危險物質罪(《刑法》第114條、第115條第1款)，非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪(《刑法》第125條第2款)，盜竊、搶奪危險物質罪(《刑法》第127條第1款)，搶劫危險物質罪(《刑法》第127條第2款)，非法攜帶危險物品危及公共安全罪(《刑法》第130條)，重大責任事故罪(《刑法》第134條)，危險物品肇事罪(《刑法》第136條)、陜西省忻州市靜樂縣人民檢察院2017年11月對祁某、賈某提起的刑事附帶民事公益訴訟對應的罪名是危險物品肇事罪。參見馬倩如：《粗苯泄漏造成環(huán)境污染》,《檢察日報》2018年1月8日。盜竊罪(《刑法》第264條)等罪名。山東省濱州市無棣縣人民檢察院2018年4月對許某某提起的刑事附帶民事公益訴訟對應的罪名是盜竊罪。該案于2019年4月公開開庭審理并當庭宣判,徐某某被判處有期徒刑六個月、緩刑一年；此案因“將取土量不多、涉案金額較小、罪名難以確定的非法取土行為定性為盜竊國家、集體財產,以盜竊罪對被告人課以刑罰,在定罪上實現了新的突破”而于2019年6月被山東省高級人民法院公布確定為十起環(huán)境資源審判典型案例之一。參見山東省濱州市無棣縣人民法院(2018)魯1623刑初77號刑事附帶民事判決書。食藥安全領域可提起刑事附帶民事公益訴訟的罪名除了《刑法》第三章第一節(jié)“生產、銷售偽劣商品罪”(第140條至第144條)所規(guī)定的5個外，這5個罪名依次是生產、銷售偽劣產品罪,生產、銷售假藥罪,生產、銷售劣藥罪,生產、銷售不符合安全標準的食品罪,生產、銷售有毒、有害食品罪。還有非法經營罪等罪名。在這些罪名中，最高法定刑為無期徒刑的只有八個(走私珍貴動物、珍貴動物制品罪，非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪，盜竊、搶奪危險物質罪，搶劫危險物質罪，盜竊罪，生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售劣藥罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪)，最高法定刑為死刑的只有兩個(生產、銷售假藥罪和生產、銷售有毒、有害食品罪)，其余罪名的法定刑均沒有無期徒刑、死刑的設置。另外，從司法實踐的狀況看，破壞環(huán)境資源保護犯罪案件罪名相對集中、會持續(xù)增的罪名不多，在2018年全國檢察機關辦理的生態(tài)環(huán)境領域刑事案件中,濫伐林木罪和非法占用農用地罪案件占我國《刑法》第六章第六節(jié)全部犯罪案件的50%,非法捕撈水產品罪和非法采礦罪(批捕人數、案件數同比分別上升了190%和145%)案件上升迅猛。參見前注,徐盈雁、閆晶晶文。食藥犯罪呈現出輕刑化特征。年至2017年江蘇省蘇州市全市法院共審結191件涉327人的食藥犯罪案件,判處緩刑161人(占比49.24%),判處三年以下有期徒刑114人(占比34.86%)；證據固定困難影響違法所得的認定,在一定程度上導致量刑較輕。參見王岑、李雄、丁瑞琦：《發(fā)揮司法審判職能守衛(wèi)舌尖上的安全——江蘇蘇州中院關于食品藥品犯罪案件的調研報告》,《人民法院報》2018年5月31日。由此可知，可提起刑事附帶民事公益訴訟的刑事案件由中級法院一審管轄的少之又少，這決定了刑事附帶民事公益訴訟案件在實然層面幾乎全是由基層檢察院提起并由基層法院審理的。

刑事附帶民事公益訴訟起訴主體的基層化已經構成對海事法院案件受理范圍規(guī)則和民事級別管轄規(guī)則的嚴重沖擊，規(guī)則適用不統(tǒng)一的現象已經存在。根據自2016年3月1日起施行的《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》，污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)責任糾紛案件由海事法院專門管轄，一般法院對其無權管轄。盡管最高人民法院近年來先后發(fā)布多個文件調整高級法院和中級法院管轄第一審民事案件的標準，但基層法院管轄一審民事案件的標的額仍被有所區(qū)分地設有上限(見表2)。刑事附帶民事公益訴訟由基層檢察院提起并由基層法院審理的實踐常態(tài)，不僅會使海洋生態(tài)環(huán)保領域的公益訴訟案件由海事法院大量地流向地方法院，而且會使超過基層法院管轄訴訟標的限額的案件被輕易截留在基層法院審理，這些案件被訴主體的級別管轄利益和地域管轄利益則會被非法剝奪。如此的判斷并非主觀臆測，其已經被典型案例所印證。2018年3月22日江蘇省(屬連云港市)灌南縣人民檢察院對山東榮成偉伯漁業(yè)有限公司(以下簡稱：榮成偉伯公司)、何延青等18名被告人向江蘇省灌南縣人民法院提起公訴，同時對46名被告及榮成偉伯公司等3個單位提起刑事附帶民事公益訴訟，請求判令被告以增殖放流、勞役代償、建立海洋牧場等方式修復海洋生態(tài)或賠償修復費用1.3億余元及承擔損害調查、評估費用，并在媒體公開賠禮道歉。韓東良、王從帥：《灌南檢方公訴偷捕大案》,《中國環(huán)境報》2018年4月2日。此案若采取單獨起訴的方式，則應由當時管轄區(qū)域為江蘇及上海沿海海域(包括洋山深水港及周邊海域)和長江水道瀏河口以下通海水域的上海海事法院管轄，二審則應由上海高院人民管轄。

表2 一審民事案件級別管轄

為克服刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體困境，實踐中出現了基層檢察院根據我國《憲法》第132條關于“上級檢察院領導下級檢察院”的規(guī)定或2018年10月修改的我國《人民檢察院組織法》第24條關于“上級檢察院可以辦理下級檢察院管轄的案件”的規(guī)定將管轄權向上轉移給上一級檢察院的做法。例如，四川省(屬雅安市)石棉縣檢察院將雷某等五人涉嫌非法捕撈水產品罪移送雅安市人民檢察院審查起訴，2018年7月30日雅安市檢察院向雅安市中級人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，請求判令五被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用9.75萬元；2018年10月9日雅安市中級人民法院公開開庭審理此案，判決雷某等五人10日內連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用9.75萬元。參見劉德華、易雪艷、鐘錦鳴：《一條朋友圈炫耀微信引出電魚案》,《檢察日報》2019年2月19日。這種與《檢察公益訴訟司法解釋》第20條第2款幾乎截然相反、“就高不就低”的做法并不能產生規(guī)?；男?，因為管轄權上移是案件管轄規(guī)則的補充性、例外性設計，一旦將其常規(guī)化，不僅會侵蝕案件管轄規(guī)則的科學性與體系性，而且會實質性地加重基層以上級別的檢察院辦理刑事公訴案件和刑事附帶民事公益訴訟案件的負擔?？梢灶A見，出于避免辦案負擔加重的考慮，基層以上級別的檢察院不久就會對基層檢察院的管轄權上移申請持排斥態(tài)度。

尊重現有的海事法院案件受理范圍規(guī)則和民事級別管轄規(guī)則，把海洋生態(tài)環(huán)保領域的案件和訴訟標的額(主要體現在賠償損失請求項中)超出基層法院管轄上限的案件排除到基層檢察院可提起刑事附帶民事公益訴訟的范圍之外，是克服其起訴主體困境的更好方案。如此一來，有利于增加基層以上級別檢察院單獨提起民事公益訴訟的案件數量，促進檢察公益訴訟起訴案件的結構趨于合理，保障被訴主體的管轄利益，提高檢察公益訴訟裁判文書的社會認可度。

值得指出的是，目前法院對環(huán)境資源案件集中管轄的持續(xù)推進，會對刑事附帶民事公益訴訟的起訴主體數量和案件類型分布產生不小的影響。2019年1月2日最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)的《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》第6條規(guī)定：“在法院實行環(huán)境資源案件集中管轄的地區(qū)，需要提起訴訟的，一般移送集中管轄法院對應的檢察院提起訴訟?！薄督K省高級人民法院關于設立環(huán)境資源法庭并跨區(qū)域管轄環(huán)境資源案件的通知》(蘇高法〔2019〕16號)第四部分指出：“要建立公安、檢察、法院異地管轄對接機制，對于刑事訴訟、檢察公益訴訟案件，協(xié)調檢察機關采取相應的集中管轄，由集中管轄檢察院向具有管轄權的環(huán)境資源法庭提起訴訟，或由檢察機關屬地管轄，跨越行政區(qū)劃向具有管轄權的環(huán)境資源法庭提起訴訟?！?019年5月江蘇法院全面啟動環(huán)境資源審判“9+1”機制改革，以生態(tài)功能區(qū)為單位設置環(huán)境資源審判法庭，在南京設立西南低山丘陵區(qū)域環(huán)境資源法庭，在蘇州設立太湖流域環(huán)境資源法庭，在無錫設立長江流域環(huán)境資源第一法庭，在南通設立長江流域環(huán)境資源第二法庭，在淮安設立洪澤湖流域環(huán)境資源法庭，在鹽城設立黃海濕地環(huán)境資源法庭，在連云港設立灌河流域環(huán)境資源法庭，在徐州設立淮北丘崗區(qū)域環(huán)境資源法庭，在宿遷設立駱馬湖流域環(huán)境資源法庭，設立環(huán)境資源法庭的法院集中管轄全省由基層法院管轄的一審環(huán)境資源案件，其余基層法院不再受理、審理環(huán)境資源案件；在南京市中級人民法院設立南京環(huán)境資源法庭，集中管轄九個生態(tài)功能區(qū)法庭所審結案件的上訴案件和全省中級法院管轄的環(huán)境資源案件。顧娟、劉露：《江蘇法院全面啟動環(huán)境資源審判機制改革》,《民主與法制時報》2019年5月18日?？梢灶A見，在環(huán)境資源案件實行集中管轄的區(qū)域，刑事附帶民事公益訴訟由與集中管轄法院對應的檢察院提起將成為常規(guī)，與集中管轄法院不對應但數量占有絕對優(yōu)勢的檢察院將喪失提起刑事附帶民事公益訴訟的主體資格，并將喪失提高應對庭審以及后續(xù)執(zhí)行之專業(yè)能力的機會，它們會將辦案的重心移向食藥安全領域；對起訴主體資格的壟斷會讓與集中管轄法院對應的檢察院本能地把辦案重心鎖定在生態(tài)環(huán)保領域，對食藥安全領域要么無暇兼顧，要么放棄。

(二)被訴主體困境及其破解

從范圍層面看，刑事附帶民事公益訴訟的被告與刑事被告人的關系可分為全同模式、全異模式(如表3中案例3)、交叉模式(如表3中案例5)、包含模式(如表3中案例2、4)和包含于模式(如表3中案例1)，后四種模式的出現意味著刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人不一致。

表3 刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人不一致的部分案例概況

最高人民法院從發(fā)布《檢察公益訴訟司法解釋》開始把“刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人一致”作為受理刑事附帶民事公益訴訟的必要條件來對待。2018年3月最高人民法院副院長江必新解讀《檢察公益訴訟司法解釋》時指出，新增刑事附帶民事公益訴訟是“鑒于刑事訴訟和民事公益訴訟的訴訟主體一致，基本事實相同”，目的在于“節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率，妥善確定犯罪嫌疑人的刑事責任和民事責任”。參見江必新：《認真貫徹落實民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定全面推進檢察公益訴訟審判工作——〈最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》,《人民法院報》2018年3月5日。如此設定制度目的，顯示了國家本位主義和效率優(yōu)先主義，程序保障主義和公正優(yōu)先主義黯然而退，這樣，刑事附帶民事公益訴訟在價值追求方面存在一定偏差。在2018年11月召開的第二次全國法院環(huán)境資源審判工作會議上，最高人民法院環(huán)境資源審判庭時任副庭長王旭光明確指出：“在刑事附帶民事公益訴訟案件中，如果存在附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人范圍不一致等不符合附帶審理條件的，可以釋明民事公益訴訟應當單獨提起”。王瑋：《如何判斷被訴行政機關是否依法履職》,《中國環(huán)境報》2018年11月29日。然而，表3中的案例說明，最高人民法院的相關解讀與要求并未很好地成為檢法系統(tǒng)的辦案準則，法院對附帶起訴和單獨起訴的釋明責任沒有履行到位。

在全同模式下，刑事被告人出于爭取從寬量刑的考慮，積極賠償的意愿較強，實際獲得賠償的可能更大，附帶民事公益訴訟的裁判結果往往能夠提前實現或有效實現，民事責任會對刑事責任進行部分的吸收，二審程序被提起的概率會相應地降低，案結事了的效率得到彰顯。在單位不構成犯罪但須對與犯罪行為競合的民事侵權行為承擔責任時，全異模式、交叉模式或包含模式就會出現，此時檢察院對無刑責主體須履行有異于偵查程序的取證程序，無刑責主體為有刑責主體爭取量刑從寬的動機不具有必然性和直接性，相反，其會在民事責任最小化之目標的驅動下產生程序上的激烈對抗，審判組織對程序的組織指揮會面臨很大的挑戰(zhàn)，刑事附帶民事公益訴訟之“縮短辦案周期，節(jié)省訴訟資源，妥定法律責任”的制度目的將很難實現。在包含于模式下，檢察院確定刑事附帶民事公益訴訟之被告的合理性極易被質疑，有無賠償能力若成為確定標準，雖然有利于解決民事部分之裁判結果實現難的問題，但“有錢從寬”的實踐外觀將會在同一案件中客觀呈現且無法被給予低度容忍。

“不明顯拖延刑事訴訟進程”和“被訴主體人數較少，案情較為簡單”均不能成為接受刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人不一致的理由。其原因主要是以下兩個。其一，對是否構成明顯拖延刑事訴訟進程的主客觀認定有賴于起訴主體視角、被訴主體視角和裁判者視角的有機結合，然而這三類主體對刑事訴訟進程快慢的訴求以及能夠施加的影響卻存在著很大的差異，“仁者見仁，智者見智”的分歧性認定難以避免。其二，何謂“人數較少”和“案情較為簡單”，至今沒有明確的規(guī)范標準和達成共識的理論標準，其容易成為基層檢察院截留案件或推諉案件的借口。

把“刑事附帶民事公益訴訟被告與刑事被告人一致”設定為法院受理的硬性條件，一方面有助于破解全異模式、交叉模式、包含模式和包含于模式下所存在的困境，有利于確保刑事附帶民事公益訴訟的制度目的得到完美的實現，另一方面有助于為附帶起訴和單獨起訴劃出清晰可見、簡便易判的界限以促進基層檢察院和基層以上級別檢察院的辦案負擔趨于均衡。

四、余 論

“從公益性訴訟實施權配置的角度來分析，無論是社會組織還是檢察機關，其提起民事公益訴訟均不在于維護其自身合法權益，前者動員社會資源維護社會公共利益，后者利用公共資源維護社會公共利益?！秉S忠順：《公益性訴訟實施權配置論》,社會科學文獻出版社2018年版,第152頁。刑事附帶民事公益訴訟的運行，必須重視國家資源的投入產出比，低投入產出比的相關實踐越少越好。2019年1月，最高人民檢察院完成內設機構改革，省級以下檢察院內設機構改革全面展開。參見姜洪：《最高檢組建十個業(yè)務機構突出系統(tǒng)性整體性重構性》,《檢察日報》2019年1月4日。受制于業(yè)務機構的數量，基層檢察院獨立設置公益訴訟案件辦案機構將相當罕見，公益訴訟和民事檢察、行政檢察歸屬同一業(yè)務機構的情形將極為普遍。辦案機構的非獨立化、人員編制的屈指可數以及起訴審批權自2019年1月起由省級檢察院下放至市級檢察院，辦理刑事附帶民事公益訴訟案件還是會繼續(xù)成為基層檢察院無奈的選項或本能的“愛好”。若被告持續(xù)以社會底層人員(如因犯生產、銷售不符合安全標準的食品罪而被追責的炸油條攤販)居多，則刑事附帶民事公益訴訟就會給人“撿軟柿子捏”的不好印象，辦案質量和效果就不會得到實質性的提高。本文的探討盡管以促進刑事附帶民事公益訴訟的有效運行為依歸，但無法做到一應俱全，還需接力性的探討。