日本終身職業能力開發體系：構成、特征、方向及啟示

肖鳳翔 安培

[摘要]第二次世界大戰后，日本形成了包括企業內職業訓練、公共職業訓練、委托職業訓練、勞動者自愿職業能力開發在內的終身職業能力開發體系，表現出基于準市場機制的公私混合供給特征、基于“職業權”保障的職業訓練對象終身全納特征、基于社會保障的福祉公平特征。未來，日本職業能力開發將從生產性向上、匹配性向上、專業性向上、國際性向上作為發展方向，以提高職業訓練質量，促進勞動力再生產，為我國推進終身職業技能培訓提供了鏡鑒與參考。

[關鍵詞]日本? 終身職業能力開發? 職業訓練? 職業技能培訓

[中圖分類號]G40-059.3[文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）05-0093-07

2018年5月，國務院印發《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，提出要大規模開展職業技能培訓，推行終身職業技能培訓制度。第二次世界大戰后，日本頒發《職業訓練法》《職業能力開發促進法》《雇傭對策法》《雇傭保險法》等相關法律，近年來安倍政府又將“人才育成革命”作為重要施政內容，日本終身職業能力開發體系獲得了長足性發展：相關法律規定翔實，職業訓練供給主體多元，職業訓練對象終身全納，職業訓練補助多樣，訓練內容精準對接區域、產業發展需求，對我國推行終身職業技能培訓制度具有重要借鑒意義。

一、日本終身職業能力開發體系的構成

日本的公共職業訓練始于1958年的《職業訓練法》。根據《職業訓練法》的規定，職業訓練制度包括職業訓練和技能鑒定兩部分內容，以提高勞動者技能與地位為目標。1969年日本頒布《職業能力開發促進法》（2017年3月更新），《職業訓練法》廢止?！堵殬I能力開發促進法》第4條第2項提出：“國家以及都道府縣必須為勞動者職業能力開發、向上以及勞動者轉職提供職業訓練?！睘闈M足勞動者多樣化的職業訓練需求，日本形成了包括企業內職業訓練、公共職業訓練、委托職業訓練、勞動者自愿職業能力開發在內的終身職業能力開發體系。

1.企業內職業訓練：歷史過程中形成的義務主體地位。日本《職業能力開發促進法》規定，企業要為勞動者提供必要且多樣的職業訓練，為勞動者自愿職業能力開發以及職業能力鑒定提供援助，支持勞動者進行“職業生活設計”，為勞動者“職業生活設計”提供信息咨詢，以法律形式規定企業在勞動者職業能力開發中的義務角色。根據厚生勞動省《平成28年度職業能力開發基本調查》，“76.1%的正式員工認為職業能力開發的責任主體是企業，65.6%的非正式員工認為職業能力開發的責任主體是企業?！庇纱丝梢?，相比于勞動者個人，企業在勞動者職業能力開發過程中起到非常重要的作用已成為共識。依據《職業能力開發促進法》，企業有義務制訂《企業內職業能力開發基本計劃》，明確本企業的職業訓練基本理念與方針，選任職業能力開發促進人員，確立包括職業訓練對象、內容、方法、評價在內的企業內職業訓練實施方案。為鼓勵企業對員工進行職業訓練，實施“人才開發支援助成金”“職業提高助成金”等獎勵扶持政策。企業內實施的職業訓練在課程、訓練時間、訓練設備等方面符合厚生勞動省規定的標準，可向都道府縣知事申請為“認定職業訓練”，國家與都道府縣政府為實施“認定職業訓練”的企業提供補助金。企業是實施職業能力開發的重要責任主體，日本企業內職業訓練歷史悠久，實施經驗豐富，獨具特色，在終身職業能力開發體系中發揮了不可或缺的作用，在世界范圍內形成了重要影響力。

2.公共職業訓練：政府財政支持下的主導地位。日本公共職業訓練主要由國家與都道府縣政府提供，公共職業訓練機構包括職業能力開發大學校、職業能力開發短期大學校、職業能力開發促進中心、職業能力開發校以及障害者職業能力開發校等。政府財政支持下的公共職業訓練具有普惠性，在日本終身職業能力開發體系中居于主導地位。

職業能力開發大學校是依據《職業能力開發促進法》，由厚生勞動省管轄，由高齡·障害·求職者雇傭支援機構設置、運營的大學校（與文部科學省管轄的“大學”相對），招收高中畢業生或同等學力人員，實施2年制專門課程和2年制應用課程。2年制專門課程培養理實一體的實踐技術者，畢業生相當于短期大學畢業生，享受與短期大學畢業生同等就業待遇;在2年制專門課程的基礎上，再修完2年制應用課程相當于大學畢業生，享受與大學畢業生同等的就業待遇，實現職業訓練與學歷教育等值。其辦學特色在于：一是小班教學，實施少人數職業訓練，班級定員為20～30人，教師與學生近距離教學;二是實習實訓器材充實，提供最新的實訓器材;三是實踐課程比例較高，50%～70%的課程通過實習實訓形式進行，在企業生產現場實習機會較多;四是學費較低;五是職業訓練與學歷教育等值。

職業能力開發短期大學校也是依據《職業能力開發促進法》，由厚生勞動省管轄，由高齡·障害·求職者雇傭支援機構設置、運營的短期大學校（與文部科學省管轄的“短期大學”相對）。招收高中畢業生或同等學力人員，實施2年制專門課程，畢業生享受與短期大學畢業生同等的就業待遇，既可選擇就業，也可通過選拔考試繼續升學，進入設置2年制應用課程的職業能力開發大學校繼續深造。其辦學特色在于：一是學科設置主要以“工學”為主，培養具有技術力、創造力的實踐技術者，以應對快速變化的產業結構;二是實踐課程比例高，50%～70%的課程通過實習實訓的方式展開，理實一體;三是小班教學，班級定員20～30人;四是畢業生可繼續升學，實現職業訓練與學歷教育等值;五是學費較低;六是實習實訓設備充實，實訓器材更新速度快。職業能力開發大學校與職業能力開發短期大學校提供與學歷教育等值的職業訓練，將職業訓練與學歷教育等值銜接，提高公共職業訓練的社會認可度。

職業能力開發促進中心也是由厚生勞動省管轄，由高齡·障害·求職者雇傭支援機構設置、運營的機構，其主要業務包括：一是面向求職者的職業訓練，主要對象是有失業保險的再求職者，向其提供6～7個月的免費職業訓練。二是利用求職者支援制度提供的職業訓練，簡稱“求職者支援訓練”，主要面向沒有失業保險人群提供免費職業訓練，由職業能力開發促進中心委托私人教育訓練機構實施，訓練內容包括2～4個月的基礎課程和3～6個月的實踐課程，班級定員10～30人。對滿足條件的再求職訓練者提供住宿、交通等職業訓練補貼，依據訓練實績以及就業情況為實施職業訓練的私人教育訓練機構發放“基本獎勵金”和“附加獎勵金”。三是面向在職者的職業訓練，為提高企業員工完成工作所需要的專門知識、技能，針對在職者提供有償2～4日短期職業訓練。四是面向企業的生產性向上支援訓練，該類訓練主要面向企業以及企業員工，包括根據企業需求對企業員工進行職業訓練，向企業派遣職業訓練指導員、為企業內職業訓練提供租賃培訓設施設備服務等。

職業能力開發校主要是指依據《職業能力開發促進法》，由厚生勞動省管轄，都道府縣等地方政府設立運營的職業訓練校，一般稱為高等技術專門?；蚋叩嚷殬I技術專門校。高等技術專門校以包括初中、高中畢業生在內的求職者或其他轉職者為培訓對象，提供4個月到2年的職業訓練，包括普通課程與短期課程，提高求職者必備的職業知識、技能，促進求職者職業資格證書獲得，培育適應產業需求、地域需求的中堅技術人才。

障害者職業能力開發校依據《職業能力開發促進法》設立，以殘疾人（主要是重度殘疾人）為培訓對象，培育殘疾人就職必備的知識、技能，促進其職業自立，一般的職業能力開發校也為殘疾人提供普通的職業訓練服務。伴隨“全員參加型社會”的提出，殘疾人社會參與積極性提高，針對殘疾人的職業能力開發訓練也更加多樣化、個性化、精細化。

3.委托職業訓練：滿足市場個性需求的有益補充地位。受公共職業訓練機構委托，專修學校等私人職業訓練機構、職業訓練法人組織以及NPO法人組織等被委托職業訓練機構在日本終身職業能力開發體系中也發揮了重要作用?！段杏柧殞嵤┚V要》規定私人職業訓練機構、職業訓練法人、NPO法人要依據社會變化動向，滿足經濟產業發展需求、勞動力市場需求、訓練委托方需求以及勞動者個人需求等，綜合把握職業訓練目標、訓練教材以及訓練方法。被委托職業訓練機構提供面向無工作經驗者或缺少工作經驗者的知識、技能習得培訓課程，面向企業中堅人才的實踐人才育成課程、職業資格證書課程，面向單親、刑滿釋放人員、外國人提供的課程，日本版“雙元制”課程等。為提高私人職業訓練機構職業訓練服務供給質量，規范私人職業訓練機構運營行為，厚生勞動省制定《私人職業訓練機構職業訓練服務供給指南》，為私人職業訓練機構職業訓練服務供給提供最低標準參考。日本還引入了ISO 29990國際認證標準，ISO 29990是由國際標準化組織ISO開發的非正式教育與培訓機構學習服務供給國際規格標準。私人訓練機構等要取得ISO 29990認證，需要參加“《私人職業訓練機構職業訓練服務供給指南》研修班”。由私人職業訓練機構、職業訓練法人組織以及NPO法人組織提供的委托職業訓練以國際認證標準為依托，供給課程種類多樣，供給課程內容專業化，優化日本職業訓練供給結構，滿足市場多樣化、個性化需求，是日本終身職業能力開發體系的重要組成部分，是對企業內職業訓練、公共職業訓練的有益補充。

4.勞動者自愿職業能力開發：基于個體需求的志愿地位。伴隨日本雇傭形式由“終身雇傭制”向“流動式雇傭制”轉變，非正式雇傭比率增加，勞動力市場的不確定性增加，雇傭形勢日益嚴峻，因此勞動者自愿職業能力開發變得更加重要。勞動者作為勞動主體，有義務進行自我“職業生活設計”，提高職業知識與職業技能，進行自愿職業能力開發。為促進勞動者自愿職業能力開發，確保企業為勞動者自愿職業能力開發提供支持，《職業能力開發促進法》將“帶薪教育訓練休假制度”“長期教育訓練休假制度”法定化，厚生勞動省為滿足一定條件的進行志愿職業能力開發的在職者與離職者提供“教育訓練給付金”等職業訓練補貼。勞動者自愿能力開發主要通過網絡學習、專門書籍閱讀、參加企業內與企業外研究會或進入公共職業能力開發機構學習等方式進行。勞動者自愿職業能力開發是勞動者基于個人需求的志愿行為，是勞動者提高自身職業能力的自發途徑，也是日本終身職業能力開發體系的重要內容。

二、日本終身職業能力開發體系的特征

1.準市場機制：職業能力開發體系的公私混合供給特征。由于市場“情報非對稱性”“資本市場的不完全性”等市場“不完全性”，職業培訓市場效果有很大的不確定性。為促進全員職業能力得到最大限度的開發，日本形成了政府主導的終身職業能力開發體系。政府在職業能力開發中負有職業訓練的直接供給、間接供給，為企業內職業訓練提供經濟補助，為勞動者自愿能力開發提供援助，技能鑒定等職業能力評價制度制定，求職支援包括求人求職情報供給、職業指導等職責。但是，日本的職業能力開發體系也并不是一個完全由政府承擔的社會福利項目，而是一個由政府主導、引入了企業和非營利組織、提倡內部競爭的準市場機制。國家鼓勵企業對員工進行職業訓練投資，對積極進行職業訓練投資的企業提供經濟補助，進行宣傳、表彰。另外，私人職業訓練機構、職業訓練法人等也提供一些有償職業訓練服務，滿足更多人的多樣化、個性化職業能力開發需求。日本終身職業能力開發體系實施準市場運行機制，表現出公私補充的混合供給特征。

2.職業權：職業能力開發對象的終身全納特征。2004年日本引入國際勞工組織（ILO）關于“人力資本開發：教育、訓練以及生涯學習”的倡議，全員接受教育以及生涯職業教育的權利在日本確立下來。日本法政大學諏訪康雄教授提出“職業權”的概念，“職業權”是以確保生存權為基礎，以勞動權為核心，職業學習權與職業選擇自由相結合的權利?！豆蛡驅Σ叻ā放c《職業能力開發促進法》將全員納入職業訓練范疇，構建起終身全納的職業能力開發體系，保障所有人平等享有“職業權”?；谌毡尽俺L壽社會”的到來，安倍政府提出“人生100年”構想，設置“人生100年時代構想推進室”，“人生100”年意味著職業生涯長期化，職業生涯長期化要求為職業各階段勞動者提供充分且適切的職業訓練，以持續提高與更新勞動者職業能力，日本終身職業能力開發體系基于“職業權”為職業各階段勞動者提供職業訓練，表現出明顯的終身全納特征。

3.社會保障：職業能力開發的社會福祉公平特征。日本面向全員的終身職業能力開發體系是社會保障措施的一種，是構建雇傭安全網的重要手段?！豆蛡驅Σ叻ā芬幎▏乙獮榕浴⑶嗄辍⒏啐g人口、殘疾人、外國人等所有人提供基本的職業訓練，促進其職業自立，促進經濟穩定增長，社會安定。2011年日本頒布《針對特定求職者實施職業訓練提供就業支援法》，要求為沒有失業保險的特定求職者提供職業訓練，并對滿足條件者給予職業訓練補貼以及其他就業支援，以促進特定求職者的就業與生活安定。與《針對特定求職者實施職業訓練提供就業支援法》配套，2011年厚生勞動省頒布的《針對特定求職者實施職業訓練提供就業支援法律實施規則》（2018年進行修訂）對特定求職者支援措施進一步細化。重視為老弱病殘、長期失業人員以及派遣勞動者等低收入群體提供免費職業訓練，并提供多樣化職業訓練補貼，提高其職業知識技能，改善弱勢群體的社會境遇，縮小其社會收入差距，是日本終身職業能力開發體系的重要使命，體現日本終身職業能力開發體系的社會福祉公平特征。

三、未來日本終身職業能力開發體系的方向

根據《職業能力開發促進法》規定，日本厚生勞動省自1971年開始每隔5年更新制訂一次《職業能力開發基本計劃》，各都道府縣根據本地區經濟、產業與勞動力市場狀況制訂本區域《職業能力開發基本計劃》。2016年日本厚生勞動省制訂《第10次職業能力開發基本計劃》，將“面向生產性向上的人才育成”作為今后日本職業能力開發的方向，以強化職業訓練與區域產業的精準對接。

1.生產性向上：強化面向全員的勞動力再生產。生產性向上是安倍政府“生產性革命”政策目標的重要內容。少子老齡化問題已成為制約日本發展的關鍵社會問題，2016年日本總人口12693萬人，其中青少年人口（0～14歲）占比12.4%，生產年齡人口（15～64歲）占比60.3%，高齡人口（65歲以上）占比27.3%。根據國立社會保障·人口問題研究所“2017年日本未來人口推計”數據，到2065年日本總人口將縮減至8808萬人，生產年齡人口占總人口比例將縮減至51.4%。生產年齡人口減少制約日本勞動力的有效供給，也成為制約日本經濟增長的瓶頸，因此提高每一個勞動人口的生產性變得異常重要。安倍政府提出“一億總活躍計劃”，旨在打造讓每一個人都能活躍在家庭、職場、區域的“全員參加型社會”?！叭珕T參加型社會”要充分靈活地利用公共職業訓練機構與私人職業訓練機構的教育資源，為全員創造即時即地的終身職業能力開發環境，最大限度地開發每個人的職業能力，提高所有人的勞動生產率，通過構建終身職業能力開發體系實現勞動力再生產，為日本經濟增長奠定人力資本基礎。

2.匹配性向上：精準對接區域產業發展需求。區域經濟是日本經濟的重要支撐，區域經濟的進一步活性化對日本經濟增長具有重要作用。區域人才活性化是區域經濟活性化的有效支撐，各類職業訓練機構作為服務區域經濟的主體，應依據區域經濟、產業特性，確立職業訓練領域，實施職業訓練課程。伴隨著以物聯網（IOT）、大數據、人工智能等為代表的第四次產業革命的推進，日本的規則性體能勞動需求減少，全生產鏈管理人才、專門技術人才需求增加，IT人才需求大增。從長期的產業結構變化來看，日本的產業重心由第一產業、第二產業向第三產業轉移。經濟服務化過程中，少子老齡化社會持續推進，醫療·福祉業就業需求持續增加。為此，要強化IT領域、醫療·福祉領域的人才育成，將IT領域、醫療·福祉領域相關培訓作為職業訓練機構重點訓練內容，實現職業訓練與產業結構變化的精準匹配，以提高日本職業訓練服務區域產業的能力。

3.專業性向上：充實更新各類職業訓練機構各類資源。為培育適應新時期日本經濟增長需要的各類高素質人才，提高職業訓練質量，日本各類職業訓練機構將專業性向上作為發展方向。通過加強職業訓練機構基礎建設，充實職業訓練設施設備;依據產業變化與區域經濟特點，開發新的職業訓練項目，更新職業訓練內容;將信息技術引入職業訓練過程中，采用e-learning等信息化手段促進職業訓練形式的優化升級，促進職業訓練信息化發展等方式增強職業訓練機構的專業性，提高職業訓練效率。職業顧問（キャリアコンサルタント）是指對勞動者職業選擇、職業生活設計以及職業能力開發與向上進行商談、幫助、指導的專業人員，是職業訓練機構專業性向上的人力保障。2016年職業顧問成為國家資格，厚生勞動省提出到2024年日本職業顧問數量達到10萬人的目標，加大職業顧問的培育力度，并重視職業訓練指導員的培養與培訓工作，充實各類職業訓練機構人才支撐。另外，為提高各類職業訓練機構資源利用率，整體提升職業訓練質量，未來將強化企業、公共職業訓練機構、私人職業訓練機構、職業訓練法人組織以及NPO法人組織之間的合作，實現不同類型職業訓練機構的資源互通、優勢互補，整體提高日本的職業訓練水平。

4.國際性向上：提高職業訓練國際化水平。伴隨全球化的深入推進，日本終身職業能力開發體系開始走國際化發展道路，將普及職業訓練國際化標準、推廣日本職業訓練經驗、培養國際化人才、加強職業訓練機構的國際化交流作為未來發展方向。日本針對私人職業訓練機構引入ISO 29990國際標準認證，通過ISO 29990國際標準認證規范私人職業訓練機構運營，保障私人職業訓練機構職業訓練服務供給質量。未來，日本預計通過將所有私人職業訓練機構納入“《私人職業訓練機構職業訓練服務供給指南》研修班”范圍，促進所有私人職業訓練機構獲得ISO 29990國際標準認證，全面實現日本私人職業訓練機構的國際化接軌。日本終身職業能力開發體系運行成熟，未來將向海外派遣職業訓練指導員與職業訓練領域專家，以推廣日本職業訓練先進經驗，指導發展中國家的職業訓練發展。另外，日本終身職業能力開發重視培育能夠活躍在國際社會的國際化人才，服務日本海外企業人才需求，并加強職業訓練機構的國際化交流，全面提升日本終身職業能力開發體系的國際化水平。

四、日本終身職業能力開發體系的啟示

1.供給多元：構建市場化、社會化終身職業技能培訓體系。終身職業技能培訓體系是我國人力資源開發的重要承載載體，是實現我國“人口紅利”向“人才紅利”轉變的重要途徑。根據《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，終身職業技能培訓供給包括政府補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓三種類型，終身職業技能培訓實施機構包括公共實訓機構、職業院校、職業培訓機構和行業企業等?，F階段我國構建市場化、社會化的終身職業技能培訓體系，面臨公共實訓機構利用率不高、企業自主培訓普及化程度不高以及市場化培訓質量參差不齊等問題。借鑒日本終身職業能力開發體系的實施經驗，一是要加強公共實訓機構宣傳，公開公共實訓機構培訓內容，充分發揮公共實訓機構的效能，提高公共實訓機構的資源利用效率。二是要充分發揮行業企業的職業技能培訓主體作用，提高行業企業內職業技能培訓的普及化程度。日本企業內職業訓練具有強制實施性，培訓內容多樣，培訓程序嚴格，我國行業企業內職業技能培訓要避免“走馬觀花”“培訓虛化”等各類弊端，切實提高行業企業職業技能培訓的質量與普及化程度。三是加強在職業院校內實施的職業技能培訓。職業院校具有實施職業技能培訓的基礎設施和師資資源，實施職業技能培訓也是其基本職能，要通過提供補貼增強職業院校開展職業技能培訓的積極性。四是活躍市場化培訓。近年來市場化職業技能培訓機構呈現“井噴式”增長，但也存在培訓質量參差不齊、收費標準不一的現象，因此要在鼓勵市場化培訓發展的同時，加強對市場化培訓的監管，減少收費亂象和違規培訓等行為，提高市場化、社會化培訓機構的培訓質量。只有政府補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓等不同類型的職業技能培訓均高質量實施，公平競爭，協調發展，才能切實提高我國終身職業技能培訓質量，從而開創我國終身職業技能培訓供給的新局面。

2.匹配提升：提高終身職業技能培訓的有效性、針對性。政府補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓是我國終身職業技能培訓體系的三大構成，只有提高政府補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓的有效性、針對性、匹配性，才能提高我國終身職業技能培訓質量，才能培育更多知識型、技能型、創新型勞動者大軍。日本終身職業能力開發體系將“匹配性向上”作為未來發展方向，我國終身職業技能培訓也應該將培訓理念、培訓內容、培訓形式與新技術革命等新形勢、新需求對接，提高我國終身職業技能培訓的有效性、針對性與匹配性。為此，我國終身職業技能培訓體系要樹立“面向人人”“以人為本”的培訓理念，加強職業技能培訓宣傳，培育全員義務性接受職業技能培訓的意識，保障人人享有平等接受職業技能培訓的權利，在促進終身職業技能培訓普及化的同時，增強培訓的針對性，依據參訓者需求，個性化定制職業技能培訓計劃;培訓內容要依據人工智能、大數據、互聯網+等新技術革命以及產業結構的變化性而不斷做出調整，提高培訓內容與產業結構的匹配性;新時期新技術革命發展，信息化普及程度提高，需要應勢創新并豐富我國終身職業技能培訓的實施形式，推廣“互聯網+職業培訓”模式，提高云計算、大數據、移動智能終端等信息網絡技術在職業技能培訓領域的應用，增加我國終身職業技能培訓形式的多樣性，實現終身職業技能培訓形式與新技術革命的對接。通過提高終身職業技能培訓體系的有效性、針對性、匹配性，提升我國勞動者的人力資本與勞動生產率，從而更好地服務經濟產業發展。

3.國際接軌：提高終身職業技能培訓的國際化水平。終身職業技能培訓是世界各國進行人力資源開發的通用途徑，是國際社會保障人類“學習權”“職業權”“勞動權”的重要方式。日本將“國際性向上”作為未來職業能力開發的發展方向，我國也應該積極提高終身職業技能培訓的國際化水平?！癐SO 29990非正式教育與培訓機構學習服務供給國際規格標準”具有國際通用性，我國也可考慮引入ISO 29990國際認證標準，將ISO 29990國際認證標準作為評估職業技能培訓機構培訓服務供給質量的標準參照，規范公共實訓機構、職業院校、職業培訓機構和行業企業等終身職業技能培訓機構的培訓行為。踐行聯合國教科文組織、國際勞工組織《職業技術教育與培訓：21世紀展望》《成人職業培訓建議》《職業培訓建議》《人力資源發展建議》等關于終身職業技能培訓的國際公約與國際規則，借鑒國際組織先進的終身職業技能培訓理念，學習發達國家終身職業技能培訓相關政策，加強職業技能培訓政府層面的交流，并鼓勵終身職業技能培訓機構之間的國際交流，加強培訓機構層面的合作。引進國際職業技能培訓方面的專家、指導員等專業人才，為我國借鑒發達國家終身職業技能培訓先進經驗提供人員保障。國際化是我國終身職業技能培訓體系建設的方向，是提高我國職業技能培訓質量的重要方法。通過提高國際化水平提升我國終身職業技能培訓體系的專業性與通用性，提升我國終身職業技能培訓體系在國際上的影響力與競爭力。

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