新型城鎮化背景下的PPP探索
——以沈水產業新城為例

(沈陽建筑大學 遼寧 沈陽 110168)

引言

中國的城鎮化進程處于快速發展階段。2014年3月，國務院印發的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出，到2020年，我國常住人口城鎮化率將達到60%左右，要求全國個地方政府有序推進農業轉移人口市民化、推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。推進城鎮化進程的同時，也意味著將對基礎設施及配套設施的建設和提升提出了更高的要求，這與地方政府收支形成了一個顯著的矛盾，使得地方政府尤其是發展相對落后的地區政府在推進新型城鎮化進程中面臨諸多挑戰。

一、PPP模式的定義

PPP模式(Public—Private—Partnership,公共私營合作制)，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門在提供公共產品和服務的過程中建立的各種合作伙伴關系；狹義的PPP指公共部門和私人部門合作項目一系列融資模式的總稱。

PPP模式最初是由英國政府在1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。在中國，依據最新財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)，我國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，屬于廣義PPP的范疇。但對PPP的通用模式進行闡述時則主要針對狹義的PPP，即“通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”

二、政府在推動新型城鎮化過程中的存在的問題

1.資金問題，地方政府在推動新型城鎮化過程中所需資金缺口巨大。由城鎮人口增加帶來的交通、電力、水利等基礎設施建設，以及教育、醫療衛生、養老等公共服務領域的投資需求約為42萬億元。中小城市和小城鎮地方政府財政收入無力支撐新型城鎮化建設資金，中央已明確表態拒絕為地方債兜底。2017年12月23日，國家審計署公布了《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，其中對地方債處置的態度如下：中央絕不對地方債兜底！堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。如此堅決的態度已發出信號，國家層面已對曾經混亂的PPP市場開始加強管控，地方政府已經無法通過政府信用隱性擔保的平臺融資模式進行變相融資。

如何解決新型城鎮化建設的資金來源，已成為能否順利推進新型城鎮化建設的關鍵問題過去依靠地方財政和士地融資的方式難以為繼，新型城鎮化建設融資難題突顯，要求地方政府開辟更為廣泛的融資渠道。

2.產業基礎問題，中小城市和小城鎮由于產業基礎薄弱、缺少專業的產業規劃和持續的建設投入。還存在著創業、創新能力不足等原因，對人口的聚集能力更加有限，最終導致政府舉債進行城鎮化，但結果卻是建成了城，但留不住人，導致“空城”不斷出現。這不僅影響群眾參與的積極性，也造成不必要的浪費，繼而影響城鎮化的健康發展。最終導致既沒有財力繼續進行大規模的基礎設施投入，也沒有產業作支撐解決就業問題和稅收收入增加問題。

3.規劃專業性及建設持續性問題。地方政府容易存在政績的思想，以至于換一屆領導換一個思路，導致規劃的科學性不強，片面理解城鎮化，急于求成，不切實際推進城鎮建設，缺少適應地方發展實際需要的專業化規劃方案，并且方案落實缺少完整性、持續性。

三、PPP模式在推動新型城鎮化建設中的優勢分析

PPP模式能夠讓政府部門和社會資本形成優勢互補，通過這種合作方式，政府部門可以將自身的社會貴任、宏觀調控能力與社會資本的專業技術和管理效率結合到一起。PPP模式在我國經過多年的發展，已經成功運用到交通設施水利設施、公共服務、生態環境等多個領域。對于新型城鎮化開發建設來說，PPP模式也有著明顯的優勢，主要體現在居民，企業和政府三個層面。

1.對于產業新城內的居民來說，產業的開發建設以及項目的實施可以大大提高就業機會，新城整體的規劃建設強調城市建設和產業發展齊頭并進，在建設工業園區的同時，提升民眾居住環境、交通環境、醫療環境，改善民眾生活配套設施，為當地居民提供更好的生產、生活環境；

2.對于企業來說，首先，通過PPP模式，可以實現產業新城的規劃、設計、施工、融資，土地整理等一系列過程的一體化操作，提升項日運作效率。另外，PPP模式的應用有利于企業循環利用資金，這也大大級解了項目開發過程中的資金緊張問題，從而有效提升資本收益率，最后，企業可以通過PPP模式迅速建立產業線，從而促進市場的拓展，樹立良好企業形象。

3.對于政府來說，首先，通過PPP模式引入社會資本可以有效解決城市開發建設過程中，財政資金不足的問題，其次，政府與社會資本在合作過程中，可以借助社會資本的技術和管理才能.優化資源的配置提高資源的利用率，最后，通過PPP模式，社會資本可以聘用國內外頂尖設計團隊參與產業新城的設計規劃，有利于提升城市形象，促進區內土地升值。

四、新型城鎮化沈陽蘇家屯區沈水生態科技創新城政府和社會資本合作項目案例分析

(一)項目背景

沈陽是遼寧省省會，是中國東北地區經濟、文化、交通和商貿中心。區位優勢明顯，高速鐵路、高速公路和城際鐵路網密集，擁有東北地區最大的鐵路編組站和航空港。與周邊鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺、阜新等七城市構成的沈陽經濟區，資源豐富、經濟互補，是國家新型工業化綜合配套改革試驗區。截至2016年末，全市國土面積1.3萬平方公里，下轄10區、3縣(市)，擁有3個國家級開發區，常住人口829.1萬人。

而蘇家屯區作為沈陽市市轄區，位于渾河南岸，距沈陽市中心10公里，下轄17個街道，行政區域總面積782平方公里，截至2015年末戶籍人口42.7萬。蘇家屯區是國務院批準的沈陽南部副城，是沈陽這座區域性中心城市連接遼寧中部城市群的一個戰略門戶。

遼寧省、沈陽市都將新型城鎮化列為城市發展的重要引擎。2010年，沈陽市政府提出行政區域局部調整、城市重心南移，為城市南部尤其是大渾南地區及蘇家屯區的城市發展提供了難得的發展契機。作為新型城鎮化的典范，沈水生態科技創新城是蘇家屯“一園三城”空間規劃結構的重要組成部分，地處蘇家屯區西部，北部與鐵西區隔渾河相望，東部與蘇家屯老城區相連，整體規劃面積34.85平方公里。

(二)項目合作模式

合作機制：沈陽市蘇家屯區人民政府授權“沈陽雪松經濟開發區管理委員會”為本項目實施機構，以競爭性磋商方式確定本項目社會資本。確定項目成交社會資本后，沈陽市蘇家屯區人民政府與社會資本簽訂PPP合作協議，由成交社會資本或其下屬全資子公司獨資設立專門從事合作區域開發建設經營的具有獨立法人資格的項目公司(SPV)。項目公司作為投資開發主體，承擔全部投資及費用，負責合作區域的投資、開發、建設、產業導入及運營一體化的區域開發綜合性PPP模式市場運作。

(三)項目建設內容及規模

項目區域總占地總面積約為34.85平方公里，現行《渾河新城西區控制性詳細規劃》中確定城市規劃區規模26.09平方公里，主要建設內容為土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業發展服務等。具體內容概況如下：

1.土地整理投資

為項目區域內的29437畝需要征拆的土地提供資金，包括但不限于土地征用費、土地流轉費、拆遷安置補償費、土地平整費、管理服務費、資金利息及與土地整理有關的稅費等投資。

2.基礎設施建設

新建402.4萬平方米的道路及相關配套工程，包括市政道路、供水管線、排水管線、供電管線、供熱管線、供氣管線、通信管線等基礎設施建設，使規劃用地具備“九通一平”條件。

3.公共設施建設

新建89.5萬平方米的公共管理及公共服務設施，其中包括行政辦公設施、文化設施、中小學等教育設施、體育場地、醫療衛生設施等。

新建16.5萬平方米的公用設施，其中包括供應設施、環境設施、消防設施等。

新建31.6萬平方米的公園綠地與廣場用地，617萬平方米的綠地及63.2萬平方米水域養護等。

綜上，根據PPP模式中具體環節分類，可將規劃設、土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業招商、城市運營幾大業務對應的環節進行如下劃分：

表1 沈水新城PPP模式運作方式

(四)項目實施情況

2011年12月30日，蘇家屯區政府和華夏幸福基業股份有限公司(以下簡稱“華夏幸福”)正式簽署排他性協議，由華夏幸福投資建設沈水生態科技創新城。

沈水生態科技創新城以學園都市為主題，以“東北產業新城標桿、中國學園都市典范”為發展愿景。通過提升區域的品牌、品質、品味，擴大區域影響力，建設生態之城、生產之城、生活之城。沈水新城的發展愿景將會分階段實現，分別是：

1.發展示范階段(十二五：2012-2015)：產業新城格局形成，學園都市效應顯現；

2.跨越發展階段(十三五：2016-2020)：蘇家屯區經濟副中心，國家產城融合示范區；

3.全面落成階段(十四五：2020-2025)：落地東北產業新城標桿，成就中國學園都市典范。

截至2016年末，華夏幸福累計投資約29.54億元用于沈水新城的整體開發建設運營工作，其中，建設投資27.25億元，運營投資2.29億元。實現通車里程15.4公里，累計完工市政廠站5座，城市公共服務設施11個，總建筑面積9.4萬平方米，綠化景觀面積18.8萬平方米。在4平方公里城市核心區范圍內，實現了水、電、氣、訊等基礎設施的“九通一平”。截至2016年末，沈水新城總計實現GDP22.1億元，社會資本方華夏幸福招商入區項目實現工業總產值6.2億元，稅收5169萬。此外，2015年蘇家屯區獲批國家發改委“產城融合示范區”，成為全市城鎮化建設“先試先行”的領地，逐步完善新型城市綜合發展體制機制，探索市場化建設產業新城模式，發揮先導和表率作用。根據目前發展情況分析可知，沈水生態科技創新城的政企合作模式，有效地助推了蘇家屯區經濟發展，對于在東北發展PPP產業新城模式具有積極的實踐探索意義。

(五)項目建設社會效益分析

結合區域政府的委托，華夏幸福從規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展、城市運營六大領域，為區域提供可持續發展的全流程綜合解決方案。實踐證明，這一市場化運作模式能夠推動合作區域的經濟發展、社會和諧、人民幸福，有效提升區域發展的綜合價值。主要表現在以下幾個方面：

1.加快區域新型城鎮化建設

在傳統模式下，蘇家屯區政府僅靠財政資金進行區域開發建設，由于自身財政資金有限，往往造成區域開發進度較慢，周期較長。沈水新城項目通過引入社會資本，由社會資本進行區域的設計、投資、建設、運營、維護一體的開發工作，進一步加快區域的開發進度，完善區域服務功能，加快區域新型城鎮化建設。

2.增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率

在區域價值及產業提升后，勢必會造成人口的集聚，人口的集聚則會造成對公共產品和服務的需求的提升。本項目引入社會資本方的先進技術、設備和管理方法，降低基礎設施和公共服務設施建設成本，提高公共產品的生產運營效率和公共服務質量。

3.提升區域產業層次，實現產業的可持續發展

園區僅靠政府招商引資，以一個個獨立的項目來實現園區產業層次的提升具有較大難度。項目引入社會資本，應對園區進行整體開發，營造產業環境，導入高端產業，實現區域產業升級及可持續發展，通過產業的進入和發展帶動新型城鎮化建設。

4.項目的建設可促進地方產業轉型發展

目前蘇家屯區產業經營分散、行業基礎薄弱、產業鏈條不完善，通過本項目建設一個統一的專業化、現代化、規模化的園區來促進蘇家屯區的裝備制造產業整合聚集。項目的建成，挖掘出了蘇家屯區得天獨厚的區位優勢與工業基礎及發展潛力，有力推動蘇家屯區成為沈陽經濟區技術裝備制造產業服務的高地，對蘇家屯區完善產業鏈、健全產業新體系具有重要的帶動作用，更強力帶動了蘇家屯區傳統產業轉型升級。

5.民生保障

堅持“以人為本”，打造幸福宜居的產業新城。高檔次、高水準規劃建設運營管理項目區域，使公共資源配置均等化，讓當地居民和外來人員享受同等的教育和醫療等公共資源和服務，不斷完善民生保障體系。項目為當地居民提供了大量的就業機會，緩解了就業壓力，提高了人們生活水平，促進了社會和諧發展，促進社會治安的穩定團結。

五、結論建議

1.繼續完善PPP模式法律法規制度是保證PPP模式有效運行的關鍵所在。盡管近兩年國家密集出臺PPP模式相關政策，但大多數是國務院及國家部委層面的文件，尚未達到立法的高度。PPP模式運行中涉及多方利益，國家需通過通過項目庫方式對已開發建設項目涉及到的問題及可能產生的風險問題、糾紛問題進行搜集，并加以論證后出臺PPP系列的法律文件，預防系統性風險發生。

2.以新型城鎮化為契機，深化政府體制機制的改革創新，不斷增強地方政府的學習力、執行力、創新力。加強強政府各級干部關于PPP模式的學習和培訓，聘請專家學者專題授課，組織政府干部赴先進地區調硏學習。不僅有利于推動政府職能轉變，也可推動區域建設的文明進程，提高政府履行公共服務和社會管理能力，促進地方政府決策的科學化，吸引更多企業和人才參與地區建設，提升區域競爭力和地區軟實力。

3.健全專業化機構發展和培養綜合性相關人才的培養，真正參與到新型城鎮化PPP模式中來。PPP項目在國內發展勢頭迅猛，在新城城鎮化領域的發展尚處于萌發期，政策方面也在摸索中前進，目前針對PPP項目的專業化機構不多，綜合性人才更是大多在項目實施中靠實踐來培養，專業機構、綜合人才缺乏，另外民間資本機構在大型PPP項目中顯得比較弱小，如何引導民營機構科學合理進入新城鎮PPP模式中來，將是近來一段時間重點課題。

4.建立全面的、高層次的PPP模式長期風險預警機制，是PPP模式在新型城鎮化中順利實施的基礎和保障。對可能產生的風險進行預判及預警：

(1)融資風險：項目投資資金供應能否及時到位將對該項目產生重大影響。若資金供應不足或者來源中斷導致項目工期延長或中斷，將形成風險。

(2)征地拆遷風險：因政策、審批、更改設計而導致征地拆遷成本增加及工期延誤或由于資金問題導致征地拆遷緩慢，延誤工期。

(3)項目進度風險：因政府原因導致的決策周期長，工程延誤，成本增加，因施工方原因導致的前期工作周期延長，工程延誤，成本增加。

(4)項目質量風險：由施工方技術不全面或其他原因造成的工程質量不達標。

(5)管理風險:在建設過程中，如果組織不嚴密，工作協調出現問題，造成工期延長，將給項目如期建成帶來風險。

(6)運營風險:如果策劃不合理、宣傳不到位將造成市場推廣效果不佳、入住率低等市場風險，或由于成本管控不嚴導致運營成本超支，或運營區域內環境、安全事故風險。

六、結語

推動PPP模式建設產業新城對發展城鎮化具有積極作用,同時也有很大的提升完善空間。正如習近平總書記在十九大報告中提道“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。政府和社會資本在合法有序的條件下互相促進，合作共贏，實現中國新型城鎮化的創新發展，為人民謀福祉，企業謀收益，推動社會區域經濟尤其是縣域經濟的發展繁榮。