PPP模式在廣西南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院金融與保險(xiǎn)學(xué)院 廣西 南寧 530000)

一、PPP模式在我國應(yīng)用現(xiàn)狀

(一)整體規(guī)模

全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截止2019年1月末，信息平臺中管理庫入庫PPP項(xiàng)目累計(jì)8735個(gè)，覆蓋了31個(gè)省份，規(guī)模達(dá)到13.26萬億元；與2018年12月末數(shù)據(jù)相比，凈增項(xiàng)目81個(gè)、規(guī)模595億元。雖然經(jīng)過幾年的熱潮，PPP市場需求有所減少，但仍在不斷擴(kuò)大。

(二)行業(yè)分布情況

8735個(gè)PPP入庫項(xiàng)目涵蓋了能源、交通、農(nóng)林業(yè)等19個(gè)不同領(lǐng)域，其中項(xiàng)目數(shù)排在前面的分別是市政工程3416個(gè)、交通1250個(gè)、生態(tài)建設(shè)839個(gè)、城鎮(zhèn)開發(fā)557個(gè)、教育421個(gè)等。其中公共服務(wù)項(xiàng)目涵蓋了文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育6個(gè)領(lǐng)域，累計(jì)項(xiàng)目數(shù)1434個(gè)，規(guī)模13000億元，占管理庫總數(shù)的16.4%。項(xiàng)目數(shù)分別為教育421個(gè)、旅游331個(gè)、健康267個(gè)、文化194個(gè)、體育114個(gè)、養(yǎng)老107個(gè)；項(xiàng)目規(guī)模分別為教育2423億元、旅游4143億元、健康2035億元、文化1779億元、體育964億元、養(yǎng)老107億元。

(三)區(qū)域分布情況

截至2018年底，我國的PPP項(xiàng)目區(qū)域間和區(qū)域分布不均衡現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯，我國的七大區(qū)域的PPP項(xiàng)目數(shù)及對應(yīng)的規(guī)模如圖1，從項(xiàng)目數(shù)來看，西南和華東地區(qū)應(yīng)用PPP模式較多，分別占比32.2%和20.5%，華中和華北地區(qū)PPP項(xiàng)目依次占比12.1%、14.3%,而東北、西北及華南地區(qū)PPP模式則應(yīng)用不多，依次占比5.2%、6%、9.6%。項(xiàng)目規(guī)模大體趨勢和數(shù)目類似。

圖1 七大區(qū)域PPP入庫項(xiàng)目分布數(shù)及規(guī)模分布

數(shù)據(jù)來源：全國PPP綜合信息平臺

二、PPP應(yīng)用在我國及南寧現(xiàn)狀特征分析

由以上分析可以總結(jié)得出,PPP模式的應(yīng)用目前在我國及南寧市的集中表現(xiàn)為：

(一)PPP模式在我國應(yīng)用的越來越多，整體應(yīng)用規(guī)模不斷增大，近年來穩(wěn)中有升。但不同地區(qū)或區(qū)域間PPP項(xiàng)目分布及規(guī)模之間兩極分化嚴(yán)重，如西南和東北地區(qū)等。

(二)PPP模式的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，涵蓋領(lǐng)域越來越廣。但是主要應(yīng)用還是在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在公共服務(wù)領(lǐng)域方面應(yīng)用的占比不大。其中PPP模式在公共休閑服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用占比只有10.9%。

(三)在區(qū)域分布中，南寧市所在的廣西地區(qū)PPP入庫項(xiàng)目數(shù)的占比只有2.3%，廣西地區(qū)PPP模式應(yīng)用規(guī)模小。由此可以推斷，在南寧市PPP模式應(yīng)用也不多，結(jié)合上述2.2不難得出，PPP模式在南寧的應(yīng)用最主要也是用于大型公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施中，在公共休閑服務(wù)設(shè)施的應(yīng)用上缺失。

三、PPP用以南寧市公共服務(wù)設(shè)施可行性和必要性分析

(一)可行性分析

首先，南寧市的公共服務(wù)設(shè)施(包含公共休閑服務(wù)設(shè)施)采用PPP模式符合國家和地方性政策。中央和廣西地方性文件都多次提到：鼓勵(lì)社會投資特別是民間投資，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給，拓寬投資融資渠道，加快政府和社會資本合作(PPP)改革步伐。

其次，結(jié)合上述我國PPP應(yīng)用的現(xiàn)狀，PPP模式在我國已從探索時(shí)期轉(zhuǎn)入規(guī)范化時(shí)期，在大型公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施中運(yùn)用越來越多，在這些方面的應(yīng)用可以為PPP應(yīng)用在南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施中提供參考借鑒經(jīng)驗(yàn)。

最后，在南寧市公共休閑服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式可以為南寧市其他領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)提供實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。在南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式，可積存經(jīng)驗(yàn)，為南寧市應(yīng)用PPP模式在其他領(lǐng)域具有借鑒的啟示。

綜上所述，筆者認(rèn)為在南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施中應(yīng)用PPP模式具有可行性。

(二)必要性分析

首先，近年南寧市公共服務(wù)設(shè)施的投資預(yù)算大，南寧市發(fā)改委數(shù)據(jù)中顯示，我市2016年-2020年公共服務(wù)設(shè)施投資預(yù)算達(dá)到了809千萬元，投資預(yù)算數(shù)額大，主要包括了教育等5方面公共服務(wù)設(shè)施，其中教育、醫(yī)療、文化、體育、民政設(shè)施投資預(yù)算分別為281、470、13、17、26千萬元。

最后，南寧市財(cái)政支出總額與用以公共服務(wù)的財(cái)政支出未形成線性增長如圖2所示，2011年至2017年7個(gè)年度相關(guān)數(shù)據(jù)，可以看到全市財(cái)政支出總額大約呈線性增長，但是其中用以公共服務(wù)的支出額卻近乎水平式波動增長，增長不顯著。筆者做了兩者的比例相關(guān)線性?？梢园l(fā)現(xiàn)，7個(gè)年度的財(cái)政支出總額年年增長，但是財(cái)政支出總額中用以公共服務(wù)的支出額與總額的比例卻是線性下降，呈現(xiàn)反比例的關(guān)系，與日益增長的公共服務(wù)需求相違背。

圖2 2011年-2017年全市財(cái)政支出與其中用以公共服務(wù)支出額

數(shù)據(jù)來源：南寧市統(tǒng)計(jì)年鑒

結(jié)合上述現(xiàn)狀分析，未來南寧用以公共服務(wù)的支出難以滿足南寧市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，針對南寧市財(cái)政性資金無法滿足公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展需求的問題，有必要引入PPP模式用以公共休閑服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，利用社會資金緩解政府財(cái)政資金在公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面資金不足的問題。

四、PPP模式用以南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)中存在問題

文中涉及的南寧市指青秀、興寧、江南、良慶、西鄉(xiāng)塘、邕寧區(qū)等6個(gè)區(qū)域。

(一)PPP項(xiàng)目融資渠少，定價(jià)機(jī)制不合理

建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施的資金來源主要是金融機(jī)構(gòu)，融資渠道少。其貸款標(biāo)準(zhǔn)較高。PPP項(xiàng)目中社會資本融資渠道少、成本高，影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后需要長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對政府及社會方投入的資金進(jìn)行合理回報(bào)，定價(jià)機(jī)制是合理回報(bào)的核心環(huán)節(jié)。目前定價(jià)機(jī)制在南寧市甚至全國不合理，公共休閑服務(wù)設(shè)施主要面對的是公眾人群，公眾希望享受公共服務(wù)的同時(shí)付出的代價(jià)盡可能少；另外一方面，社會資本方希望在公共休閑服務(wù)設(shè)施中收取更高的服務(wù)費(fèi)，得到更多的利潤報(bào)酬。

(二)缺少PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)及人才

P=（P1，P2，…，Pn），其中 P 表示評語集，通過模糊綜合評價(jià)得到的模糊評價(jià)向量，對窖泥質(zhì)量對應(yīng)各評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的隸屬度的信息通過該模糊向量表示出來，體現(xiàn)評價(jià)的模糊特性。評語集是等級的集合，本文將窖泥質(zhì)量分為十一個(gè)等級：一級、二級、三級、四級、五級、六級、七級、八級、九級、十級、十一級。

運(yùn)作PPP模式是復(fù)雜的工作，會在多領(lǐng)域涉獵。南寧市應(yīng)用PPP模式在公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的時(shí)候，需要有相關(guān)的PPP機(jī)構(gòu)及人才，來保障PPP模式的應(yīng)用運(yùn)作。

PPP模式應(yīng)用在我國公共服務(wù)設(shè)施中時(shí)間不長，缺少充足的PPP模式運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，缺乏PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)及相關(guān)人才。政府在公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)中，一般針對項(xiàng)目各個(gè)部分臨時(shí)組織相關(guān)部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的全過程領(lǐng)導(dǎo)，沒有具體的一個(gè)核心的領(lǐng)導(dǎo)，各自的責(zé)任不清楚，影響項(xiàng)目進(jìn)程。

(三)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管控不完善，監(jiān)督機(jī)制弱效

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在：一是社會資本方側(cè)重的是PPP模式合作帶來的投資收益，忽視項(xiàng)目本身的多方風(fēng)險(xiǎn)，沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。二是政府仍是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的“主角”，因?yàn)檎兄?xiàng)目建設(shè)過程中資源的使用權(quán)。而PPP模式的初衷是借助社會資本方分散一方承擔(dān)的單一項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式應(yīng)用還需具備強(qiáng)有效的監(jiān)督機(jī)制，對項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)督，這樣不僅能保障社會公共利益，還能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。但政府方對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督工作還沒做到位，因?yàn)镻PP項(xiàng)目牽涉政府許多部門，政府監(jiān)管范圍不能涵蓋方方面面，項(xiàng)目從前期建設(shè)到后期運(yùn)營一般都由項(xiàng)目公司進(jìn)行裁決，社會資本方的知情權(quán)受侵害，社會資本方的監(jiān)督權(quán)利也無法實(shí)施。此外，監(jiān)督機(jī)制弱效還體現(xiàn)在政府方對社會資本方的監(jiān)督，社會資本方可能追求收益最大化，會做出項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用不合理的提高等行為，使公共利益蒙受損失。

(四)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)慢，資金使用率不高

財(cái)政資金雖然對南寧市公共服務(wù)設(shè)施給與資金上的支持，但由于部分項(xiàng)目前期工作沒有完備，不能按計(jì)劃開工建設(shè)，導(dǎo)致支持資金沉淀未能發(fā)揮應(yīng)有效益，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按時(shí)交工，影響項(xiàng)目的后期營運(yùn)。如：南寧市兒童醫(yī)院2014年獲得中央財(cái)政資金4500萬支持，但由于前期工作進(jìn)度慢，配套資金不到位，2015年才開工建設(shè)，14年原計(jì)劃3400萬用于該項(xiàng)目醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)，但由于前期計(jì)劃未能實(shí)施，為避免出現(xiàn)資金沉淀，共有2198萬元調(diào)整用于其他項(xiàng)目使用，資金使用率只有35.35%。

五、完善PPP模式應(yīng)用在南寧市休閑設(shè)施建設(shè)中的建議

(一)多元化PPP項(xiàng)目融資渠道；建立標(biāo)準(zhǔn)合理的定價(jià)機(jī)制

PPP項(xiàng)目投融資規(guī)模大，社會資本方融資渠道不多，從而導(dǎo)致資金不到位，項(xiàng)目不能如期建設(shè)等問題，南寧市政府部門應(yīng)該盡可能使當(dāng)?shù)氐囊恍┙鹑跈C(jī)構(gòu)適當(dāng)放寬對社會資本方的貸款條件，在國家政策允許的情況下，PPP公共休閑服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目還可以申請國家政策性及海外銀行的貸款。除了金融機(jī)構(gòu)的融資渠道外，還可以將基金、外資等的融資渠道引入。

PPP項(xiàng)目建成后的利益分配依靠其定價(jià)機(jī)制。因此，在南寧市興建的PPP公共休閑服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制除了滿足公眾的權(quán)益的同時(shí)，還要兼顧社會資本方的合理收益。可以因地制宜，根據(jù)項(xiàng)目本身成本、市場情況等設(shè)置約束價(jià)格，并將價(jià)格和主要經(jīng)濟(jì)指數(shù)(如物價(jià)指數(shù))相關(guān)聯(lián)。為防止南寧市的公共休閑服務(wù)設(shè)施的使用費(fèi)不合理上漲，可對項(xiàng)目運(yùn)營方提出不能隨意哄抬物價(jià)的要求。

(二)組建PPP機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)優(yōu)秀的PPP人才

PPP項(xiàng)目涵蓋了金融、法律等領(lǐng)域，需成立PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)并培養(yǎng)PPP優(yōu)秀人才來應(yīng)對PPP模式應(yīng)用在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中缺少PPP機(jī)構(gòu)及人才的狀況。

首先，南寧市政府部門可以成立專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)一個(gè)城市中公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過程中PPP模式相關(guān)的前后期管理(其中也包括對公共休閑服務(wù)設(shè)施的管理)。同時(shí)南寧市政府應(yīng)大力支持市場建立專業(yè)化的管理咨詢機(jī)構(gòu)，為PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)的管理咨詢服務(wù)。

其次，要培養(yǎng)優(yōu)秀的PPP人才。一是南寧市政府部門可以通過專項(xiàng)的培訓(xùn)課，、對政府部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的人員開課，提高其對PPP模式的認(rèn)識水平及實(shí)操能力，二是著眼于南寧市大學(xué)高校的課堂專業(yè)教育，結(jié)合大學(xué)的教學(xué)優(yōu)勢和現(xiàn)有資源，對相關(guān)專業(yè)的學(xué)生采取理論和實(shí)踐相結(jié)合的方式培養(yǎng)PPP專業(yè)化人才。

(三)完備風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)管工作機(jī)制體系

PPP項(xiàng)目運(yùn)作的過程中，合作各方不能承擔(dān)過多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，否則，必然導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。按照正確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制原則，南寧市政府方主要承擔(dān)的是不可分散風(fēng)險(xiǎn)(如政策等風(fēng)險(xiǎn))，社會資本方主要承擔(dān)的是項(xiàng)目開始建設(shè)后一系列流程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)，而對于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)(如自然災(zāi)害等)，雙方應(yīng)協(xié)商共同承擔(dān)。此外，還要注意PPP模式應(yīng)用在南寧市公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)管理，要求項(xiàng)目運(yùn)作的過程透明，提高項(xiàng)目可控性，并建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急體系和預(yù)案。

實(shí)施動態(tài)管理工作機(jī)制，就要掌握南寧有關(guān)的公共休閑服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的動態(tài)，實(shí)行監(jiān)管，并針對有關(guān)具體項(xiàng)目進(jìn)行融資模式的設(shè)計(jì)。在進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)過程中，公開透明和高效，選擇社會資本方時(shí)充分考慮其是否符合招標(biāo)要求，相關(guān)監(jiān)管人員要在整個(gè)項(xiàng)目施行過程中加大對資金流向的監(jiān)管。

(四)南寧市政府部門加快對PPP公共休閑服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)力度

在PPP公共休閑服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過程中，南寧市政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，加快對項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)力度，確保項(xiàng)目能夠如期開始建設(shè)進(jìn)程。政府有關(guān)部門可以優(yōu)先將重點(diǎn)公共休閑服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目并入南寧市層面統(tǒng)籌，推進(jìn)重大項(xiàng)目，運(yùn)用重大項(xiàng)目推進(jìn)工作機(jī)制，加強(qiáng)對公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，及時(shí)解決公共休閑服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的問題，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，充分發(fā)揮各類資金作用，避免資金沉淀。