內蒙古與俄蒙邊境旅游協作機制研究

摘? 要：在“一帶一路”倡議和中蒙俄經濟走廊建設逐步推進的背景下，內蒙古與俄羅斯、蒙古的邊境旅游發展迅速。本文基于邊境旅游發展的產業實踐和理論研究不足的現實矛盾，在剖析內蒙古與俄蒙邊境旅游發展現狀的基礎上，提出內蒙古與俄蒙邊境旅游的多重協作機制。研究結論對促進中俄蒙邊境旅游的合作與發展具有一定的理論價值和借鑒意義。

關鍵詞：中俄蒙? 內蒙古? 邊境旅游? 協作機制

一、引言

邊境地區一直被視作敏感區域，也是地緣政治關注的熱點地區，牽涉各國之間的商業貿易、文化旅游、和平沖突、競爭合作等多個方面。邊境旅游是指旅游者通過邊境口岸在指定區域和時限內所進行的邊境或跨境旅游活動。因其具有的特殊區位、文化背景和政治氛圍使得邊境旅游成為一種復雜的旅游活動和產品類型。隨著經濟全球化和區域一體化的日益深化，邊境旅游逐漸成為促進貿易發展、加強國際交流的重要手段，也已成為我國踐行“一帶一路”倡議、實施“旅游外交”戰略以及共建人類命運共同體的重要舉措。

內蒙古自治區位于中國北部邊疆，與俄羅斯和蒙古國接壤，邊境旗縣（市）占自治區總面積的55.43%。地跨三北的區位優勢和豐富的旅游資源為內蒙古發展邊境旅游提供了良好的資源基礎和發展條件。“一帶一路”倡議、“中蒙俄經濟走廊”戰略構想的推進，以及“萬里茶道”國際旅游品牌建設構想的提出，為內蒙古旅游產業發展和產品建設提出了更明確的目標定位和戰略導向，也使內蒙古與俄羅斯、蒙古的邊境旅游獲得了進一步整合提升的機會。此外，內蒙古與俄蒙接壤的邊境地區環境復雜多變，加之旅游產業本身又涉及到眾多部門，導致內蒙古邊境旅游的發展亟需國家、地區、產業等不同層面的合作和協調，因此對內蒙古與俄羅斯和蒙古邊境旅游協作機制的研究具有重要的理論價值和現實意義。

然而，與旅游產業實踐發展不相符的是現有對內蒙古邊境旅游的研究較為薄弱，數量較少、多為宏觀層面的探討，尚未出現專門針對于內蒙古與俄蒙邊境旅游的系統研究，對內蒙古邊境旅游的發展現狀、影響因素、協作機制等問題并未揭示，亟需加強理論研究。

有鑒于此，本文在對內蒙古與俄蒙邊境旅游發展現狀刻畫分析的基礎上，探索并構建了內蒙古與俄蒙邊境旅游的協作機制，為內蒙古與俄蒙邊境旅游發展和旅游地運營管理提供參考借鑒。

二、內蒙古與俄蒙邊境旅游發展現狀

（一）內蒙古與俄蒙邊境旅游的發展歷程

1.地緣驅動階段

內蒙古與俄蒙早期的邊境旅游主要是邊境居民在地脈相連、語言相通和民風相近等地緣驅動力影響下形成的自發性旅游購物活動。這些活動在空間上僅限于雙方邊界的互市貿易點，合作層次比較低，規模較小。這一時期的內蒙古邊境旅游的發展速度較慢，官方層面的旅游合作尚未真正形成。

2.經貿驅動階段

隨著中俄蒙經貿往來的日益密切以及邊境口岸的發展，內蒙古與俄蒙的邊境旅游快速增長，并且明顯地表現出與進出口貿易同步發展的現象。以滿洲里為例，在2000-2016年期間滿洲里的邊境旅游和入境旅游接待人數的變化與同期的口岸進出口總額、滿洲里市進出口總額表現一致，在2000-2008年、2009年、2010-2016年三個時段的波動均表現出同步性，見右圖。由于內蒙古與俄蒙邊境地區經濟和旅游業發展的特點，使得經貿因素對內蒙古邊境旅游發展具有較大的影響，并將在較長時間內成為推動內蒙古邊境旅游發展的核心力量。

3.旅游產業驅動階段

隨著內蒙古邊境地區旅游產業的發展和要素體系的逐漸完善，國內游客邊境旅游、跨境旅游需求日益高漲，國內旅游目的地對俄蒙潛在客源市場的旅游吸引力日漸增強。在這種背景下，內蒙古邊境旅游逐步進入旅游產業驅動階段，旅游吸引物和旅游產業日益成為推動邊境旅游發展的重要力量。

（二）內蒙古與俄蒙邊境旅游發展特征

1.內蒙古與俄蒙邊境旅游需求不平衡。由于經濟發展和旅游產業發展水平的差異，內蒙古與俄羅斯、蒙古兩國對邊境旅游需求的強度存在較大差異。內蒙古居民以及中國國內旅游者對邊境旅游和跨境旅游的需求相對較強。但俄羅斯和蒙古居民的邊境旅游需求相對較弱，且主要受經濟動機驅動，出于商務或貿易的動機進入內蒙古邊境地區。

2.內蒙古各地邊境旅游發展不均衡。由于區位條件、資源稟賦和產業發展水平的差異，內蒙古各地的邊境旅游發展也存在較大差異性。旅游資源稟賦、旅游產業發展水平較好的邊境地區，例如：滿洲里、二連浩特、額濟納旗等地基礎設施比較完備，邊境旅游產品和服務逐漸完善，孕育了較強的邊境和跨境旅游需求;對于旅游資源不占優勢、旅游產業發展水平較為薄弱的地區，邊境旅游發展相對滯后，旅游產品仍處于概念提出階段，并未形成實際性的旅游產品和線路，例如：阿日哈沙特口岸、珠恩嘎達布其公路口岸等。

三、內蒙古與俄蒙的邊境旅游協作機制構建

內蒙古與俄蒙邊境旅游的發展受到國家間歷史聯結、外交關系、經濟體制、旅游資源、文化習俗、宗教信仰等多種因素的影響，其發展要求相鄰各方的積極配合與協作，探索和構建切實有效的協作機制。

（一）協作主體

內蒙古邊境旅游和跨境旅游的發展涉及到中俄蒙三方的利益，難以通過單一主體來完成，需整合國家層面、省級層面、邊境地區和產業層面等不同層次的利益相關者以推進邊境旅游的有序發展。

1.國家層面。在國家層面，在中蒙俄經濟走廊和中俄蒙三國五地旅游聯席會議機制基礎上，設置中俄蒙三國旅游部長級會議，統籌制定中俄蒙邊境旅游的發展規劃，構建區域統一旅游政策體系。通過定期舉行會晤，協調中俄蒙邊境旅游國家層面的事務。在此基礎上，支持內蒙古邊境地區地方政府與俄蒙口岸城市的地方政府共同成立跨境旅游合作區管理機構，負責合作區的經營開發和日常管理工作，以推動內蒙古與俄蒙地區邊境旅游的快速有序發展。

2.區域層面。在省級層面，設置內蒙古自治區邊境旅游建設發展委員會，并作為常設機構負責與俄羅斯赤塔州、蒙古國東戈壁省、南戈壁省、東方省、蘇赫巴托省等地的地方政府進行溝通協調。在各邊境地區，依據具體發展情況設置邊境旅游建設執行委員會，負責各地邊境旅游具體項目的實施。同時，依托內蒙古、俄羅斯、蒙古國等大學和研究機構，定期舉辦國際旅游論壇，探討中俄、中蒙邊境旅游合作事宜，為決策者制定邊境旅游發展的政策和行動計劃提供智力支持。

3.產業層面。鼓勵內蒙古與俄蒙邊境地區的旅游行業協會、旅游企業建立常設的合作機構，定期會晤、協商企業間的合作事宜，建立合資旅游企業、跨國旅游企業，有效推進邊境、跨境旅游產品的開發和旅游目的地建設。

（二）協作原則

1.多方合作、內外聯動的原則。推動內蒙古與俄蒙的邊境旅游發展，既需要中俄蒙三國國家層面的頂層設計與制度支持，也需要三國地方政府、旅游產業部門的密切配合和務實推進。邊境旅游的發展需要各方從全局出發，精心謀劃，合作溝通，積極互動，應調動各國推動邊境旅游的積極性，建立旅游友好合作的交流會晤機制，不斷完善、優化內蒙古與俄蒙邊境旅游合作的方式與機制。

2.責任明確、分工負責的原則。在“一帶一路”倡議的背景下，積極爭取國家層面對俄羅斯、蒙古經濟貿易和旅游發展方面的政策支持，制定的相關配套政策措施，推進內蒙古與俄蒙邊境旅游的發展;內蒙古自治區文化和旅游廳及地方政府應加強與俄蒙邊境地區的地方政府或旅游行政部門開展前期洽談，在合作內容、協調機制、管理模式以及相關政策等方面進行磋商，推進旅游合作。

3.先行先試、突出特色的原則。在內蒙古選擇發展條件好的邊境旅游目的地，如二連浩特、滿洲里、額濟納旗等地進行試點，探索適合當地條件、具有本地特色的邊境旅游合作方式和機制，并適當加以推廣。

4.規劃先行、規范運作的原則。內蒙古應適時組織專業力量，在深入實地考察、廣泛調查訪談的基礎上，基于“一帶一路”倡議、口岸空間分布、各地發展基礎、鄰國邊境地區等實際情況，編制內蒙古邊境旅游發展總體規劃，為內蒙古邊境旅游發展和邊境旅游協作提供全局性指導。

（三）協作機制

內蒙古與俄蒙的邊境旅游發展應以政府牽頭、政策互惠、產業運作、定點試驗為主要發展模式，構建國家—地方—產業不同層面的邊境旅游合作機制，有效推進內蒙古邊境旅游的持續健康發展。

1.國家層面宏觀調控機制

（1）定期會議機制。在“一帶一路”倡議和“萬里茶道”合作聯盟的框架下，建立中俄蒙三國旅游部長級會議機制，積極探索中俄蒙邊境旅游多層次、多渠道的合作方式。在此基礎上，中俄蒙三國應共同協商構建邊境地區的旅游資源開發機制、旅游信息共享機制、旅游市場共同維護機制、安全保障機制、旅游人才培訓機制等，完善邊境地區的政策體系和協調機制，在國家層面為內蒙古邊境旅游發展提供機制保障。

（2）通關便利化機制。優化出入境管理制度，積極探索通關便利化機制。繼續推動降低出入境門檻、簡化手續、縮短辦理時間等便利化措施，積極探索非團隊旅游免簽的可能性。強化與俄蒙出入境管理和邊防檢查等領域合作，推動出入境人員車輛往來查驗結果互認，提高口岸通關效率。進一步完善中俄、中蒙雙邊出入境自駕車（八座以下）管理措施，允許自駕車游客憑雙方認可的國際旅行證件便捷通關，促進自駕車旅游往來便利化。

2.區域層面組織協調機制

（1）信息交流機制。內蒙古應加強與俄、蒙邊境地區的網絡互聯互通工程，在旅游目的地網站形成中文、俄文、蒙文、英文等多種網頁版本，在旅游產品營銷中樹立獨特的內蒙古邊境旅游的區域旅游產品形象，使潛在客源市場更多地了解內蒙古邊境地區和跨境旅游目的地的真實信息，以提高信息交流和旅游營銷的效率。此外，地方政府層面應積極為中俄蒙旅游企業提供信息，為合作牽線搭橋，對優質項目給予相當的資金補貼，進一步深化旅游合作。

（2）溝通協調機制。在省級層面，內蒙古政府應探索與俄蒙邊境省份的多種合作模式和協調方式，例如籌建邊境旅游建設發展委員會，作為常設機構對邊境旅游發展中的問題進行溝通協調。在常設機構的推動下，進一步舉辦會晤商談和旅游合作論壇，加強旅游企業間合作，促進旅游人才培養，規范旅游市場秩序，協調處理區域內重大旅游事件和旅游投訴，通過加強溝通協調推動中俄蒙邊境旅游的發展。

（3）合作執法機制。嘗試建立邊境地區旅游執法合作聯席會議機制，定期研判周邊國家和地區安全形勢，及時警示和應對邊境地區的旅游安全風險。在旅游安全保障上，及時交換旅游危機管理和應急信息，向游客發布旅行安全警示，為游客提供更加充分的安全保障。加強旅游執法合作，強化旅游市場監管，為內蒙古與俄蒙邊境、跨境旅游的發展提供有力的法律保障。

3.旅游產業層面務實合作機制

（1）互為市場機制。由于受旅游資源特點和客源市場的經濟發展水平等因素的影響，俄羅斯、蒙古國入境中國游主要是以商貿、邊貿旅游為主。因此，應在現行邊境旅游的基礎上， 在更廣、更深的范圍開展合作， 一方面針對俄蒙旅游市場需求， 積極開發俄、蒙的入境觀光、度假、購物等旅游市場， 另一方面探索和開發國內游客對俄蒙自駕車、探險、冰雪、避暑、狩獵、研學、紅色旅游等細分市場。

（2）市場——產品共享機制。在旅游市場和產品開發上，應以效益最大化為合作目標，從傳統上單方開發為主，向雙方（多方）資源整合、資源共享轉變。內蒙古與俄蒙邊境地區應共享跨境旅游資源、旅游產品以及主要客源市場，共同開發“萬里茶道”等跨國旅游線路和旅游產品， 共同打造滿洲里、二連浩特等跨境旅游目的地，向中國國內的遠距離市場和國際市場合力推出獨具特色的邊境旅游產品。

（3）要素協同機制。針對內蒙古與俄蒙邊境地區旅游業發展存在的問題，例如：資本投入不足、人力資源缺乏、信息化水平滯后等問題，應在互利互惠的基礎上，探索發展PPP等多種融資模式，加強對俄蒙邊境地區旅游基礎設施投資。優化旅游交通網絡布局，支持開通內蒙古至俄蒙毗鄰地區跨境旅游列車，增開國內及俄蒙城市航線。注重人力資源在邊境旅游發展中支撐作用，建立旅游人才發展共享計劃，加強旅游從業人員的交流與培訓，通過要素協同、要素共享推進邊境旅游發展。

（4）營銷合作機制。內蒙古的邊境旅游發展應整合中俄蒙三國的邊境旅游資源，樹立共同的品牌形象，籌劃建立中俄蒙三國營銷合作聯盟，繼續推進萬里茶道、藍色之旅、和平之旅、三湖之旅（呼倫湖、貝加爾湖、庫蘇古爾湖）、紅色之旅、探尋之旅等旅游品牌，并不斷開發新的旅游產品和線路。

（5）資源換基礎設施機制。積極鼓勵外來和本地企業通過多種形式參與邊境旅游目的地建設，加快旅游基礎設施、休閑街區以及購物場所等多種旅游產品業態的開發。探索建立以“資源換基礎設施”的邊境旅游合作機制，即由中國企業為俄蒙提供旅游基礎設施，俄蒙以自然資源作為交換條件，以促進內蒙古與俄蒙接壤地區的道路、口岸等基礎設施建設，提升旅游服務接待設施的品質。

四、結論

本文從內蒙古邊境旅游發展的產業實踐和理論研究不足的現實矛盾出發，在剖析內蒙古與俄蒙邊境旅游發展現狀的基礎上，提出內蒙古與俄蒙邊境旅游協作應以國家、區域以及旅游產業等多重利益相關者為主體，依據多方合作、分工負責、突出特色和規劃先行等協作原則，通過構建國家層面的宏觀調控機制、區域層面的組織協調機制以及旅游產業層面的務實合作機制推進內蒙古與俄蒙的邊境旅游協作和發展。研究結論為邊疆地區邊境旅游的發展提供了理論框架和發展思路，對民族旅游和邊境旅游發展具有較為一定的理論價值和現實意義。

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（作者單位：內蒙古大學歷史與旅游文化學院）

責任編輯：康偉