努力探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子

程璽

摘? 要：多年來，內蒙古經濟的結構性問題主要體現在“三個過度依賴”，即：從動力上看，過度依賴投資;從產業結構上看，過度依賴工業;從工業內部結構來看，過度依賴重工業。質量問題主要體現在內蒙古產業方式粗放、產業鏈條短、供給體系的質量和水平不高。要下決心把結構調過來，動能轉過來，質量提上來，堅持生態優先、綠色發展為導向的新路子，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，按照補短板、強弱項的原則，著力解決教育、就業、社保、醫療、住房等方面的突出問題和緊迫問題。

關鍵詞：高質量發展? 生態優先? 保障民生

一、扎實推動經濟高質量發展

對于內蒙古經濟遇到的困難和問題，總書記一針見血地指出：表面看是速度問題，深層次是結構和質量問題。多年來，內蒙古經濟的結構性問題主要體現在“三個過度依賴”。一是從動力上看，過度依賴投資。2013—2016年，內蒙古投資對經濟增長的貢獻率分別為76.5%、77.4%、78.7%、67.2%。二是從產業結構上看，過度依賴工業。2013—2016年，工業對經濟增長的貢獻率分別為64.5%、62.1%、57.7%、49.6%。三是從工業內部結構來看，過度依賴重工業。能源、冶金、化工三個行業增加值占規上工業增加值的比重達到85%以上，到現在也沒有完全擺脫。今年上半年，能源工業、化工、冶金仍是推動經濟增長的主要力量，其中煤炭工業稅收仍占工業稅收的50%左右，一煤獨大的局面仍未改變。質量問題主要體現在內蒙古產業方式粗放、產業鏈條短、供給體系的質量和水平不高。

習總書記在指出問題的同時，也開出了良方：要下決心把結構調過來，動能轉過來，質量提上來，要在“鞏固、增強、提升、暢通”八字上做文章，具體為：

一是鞏固“三去一降一補”成果。聚焦關鍵領域和薄弱環節，擴大有效投資，增加優質供給，加大現代基礎設施網絡體系建設力度，增強經濟社會發展的支撐能力。

二是增強微觀主體活力。發揮好市場在資源配置中的決定性作用，政府要發揮好預調和微調的作用，聚焦“放管服”改革的難點和頑疾，堅決破除制約發展活力和動力的體制機制問題，綜合施策，打造市場化、法治化、國際化的營商環境，把內蒙古打造成留住和吸引企業和企業家創新創業的熱土。

三是提升產業鏈水平。大力發展精深加工，延伸產業鏈條，提高產品科技含量和附加值，可以選取農牧業、稀土、石墨烯、現代能源產業、核能利用等作為主攻方向，建立以企業為主體、政產學研集成的區域創新平臺，圍繞產業鏈，組織重大科技攻關，以創新鏈提升產業鏈水平，推出一批專精特新的產品，提升蒙字號品牌的影響力。

四是暢通經濟循環。打造聯通內外、輻射周邊，資源集聚集散、要素融匯融通的開放平臺，統籌好國內、國外和產需之間的銜接，大力發展數字經濟，對傳統產業進行清潔化、循環化、智能化改造，發展外向型經濟，主動融入京津冀、西部大開發、長江經濟帶、“一帶一路”戰略，在更大領域、更大平臺上推動區域經濟發展。

五是推動農牧業高質量發展。截至2017年底，內蒙古“三品一標”農畜產品總數達到2643個，總產量達1148.4萬噸，有機產品產量居全國第一。關鍵是依托綠色有機無污染的優勢，建設特色農畜產品產業帶，打造特色產業集群，繼續做大奶業產業，推動產業鏈和價值鏈向下游延伸和中高端攀升，做好肉牛、絨（毛）紡、馬鈴薯和甜菜等產業，結合建設祖國北方重要生態安全屏障，增加優質綠色農畜產品供給，探索生態產品的價值實現機制。

六是促進城鄉區域協調發展。優化資源要素配置和生產力空間布局，推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展，烏海和周邊地區轉型發展，呼倫貝爾、興安盟、錫林郭勒綠色轉型發展。結合主體功能區定位，明確各盟市的產業發展門類和方向，避免同質化競爭，實現差異化和集中集聚集約發展。

二、堅持生態優先、綠色發展為導向的新路子

（一）建立以生態優先、綠色發展為導向的約束、激勵機制，把生態環境保護挺在前頭

一是認定一批綠色礦業、企業、園區，并給予財稅方面的補貼和支持。

二是繼續對火電、鋼鐵、有色、建材、化工等產業進行超低排放改造，超低排放電價和補貼的資金要盡快落實到位。

三是建立以政府為主導、以企業為主體、以社會為補充的生態保護和修復機制。推廣億利潔能庫布其、蒙草生態的生態修復和治理模式。可采取政府購買服務的方式進行治理。

四是對單位能耗高、污染嚴重、產生固廢多的企業進行限期技改，實行倒階梯電價，加強約束管理。

五是對企業耗能、環保、清潔化程度進行綜合評估，評定企業綠色發展指數。采用差別化政策對企業的用能、用水、用地、項目審批方面進行動態管控，加大正向激勵和反向約束力度。

（二）加強環境的硬約束

一是加大區域環評的硬性約束力度。按照“減存量、遏增量”的原則，根據環境承載能力評估結果，嚴禁超載的6個旗縣新上除公共基礎設施和民生類之外的其他各類項目，并限定環境治理期限，確保在“十三五”期末實現環境質量有大的改善。對臨界超載區域的64個旗縣進行環境質量動態監管，對新上項目進行嚴格環評，確保不再增加環境負擔并對環境問題進行限期整改。

二是對高耗能企業設定資源利用上限，突破限額后實施加價能源利用政策。

三是根據各地環境承載能力，及時修訂環境準入負面清單。

四是在項目布局上加大水的約束力度，鼓勵企業加大中水回用和“三廢”治理及資源化、循環化、綠色化發展，培育本土污染防治和固廢資源化企業。

（三）探索建立健全生態產品價值實現機制

立足國家定位，把內蒙古建成我國北方重要生態安全屏障。具體目標為：國家生態文明建設綜合實驗區，國家生態產品優先供給保障區，國家產業升級綠色發展先行區。

一是以保護草原和森林為重點，實施生態修復工程，嚴格草畜平衡，科學核定載畜量并加強動態管理。加大對破壞森林、草原等違法行為的處罰力度。科學評估玉米、苜蓿等耗水作物對地下水的影響，因地制宜發展有機旱作農業。

二是根據國務院建立區域協調發展新機制的文件精神，建立健全區際利益補償機制，包括生態橫向補償機制、糧食主產區和主銷區之間利益補償機制、資源輸出地與輸入地之間利益補償機制。

三是建立健全對口支援和協作機制。京津冀是內蒙古最大的資源輸出地，也是北方生態安全屏障的最大最直接受益地區，京津冀應在科技創新、產業升級、結構調整和人才培養等方面，加大對內蒙古的幫扶和協作力度。

四是建立中國北方碳匯交易市場。內蒙古生態系統年固碳總量為5361萬噸，占全國固碳總量的9%，碳匯總量為1.52億噸，占全國碳匯總量的17%。申請國家在內蒙古建立區域性碳匯交易市場，引導更多省市參與碳匯交易。

五是加大內蒙古“三品一標”產品的品牌建設力度，建立全產業鏈、全生命周期的可追溯體系，結合農業供給側結構性改革淡化量的供給，主打有機綠色品牌，形成優質優價的格局。

三、切實保障和改善民生

一是民生工作要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，按照補短板、強弱項的原則，著力解決教育、就業、社保、醫療、住房等方面的突出問題和緊迫問題。目前，民生工作最需關注的群體為嬰幼兒、老人和病人，也就是一小一老一病。

嬰幼兒方面：隨著二孩政策的全面實施，嬰幼兒就醫、就學都存在供給不足的問題，迫切需要加大婦幼保健基礎設施和人才隊伍建設，擴大普惠性學前教育供給，補齊3歲以下嬰幼兒照護的短板。

老人方面：預計到2020年底，全區65歲以上老人有435萬人，將占人口總數的16.73%，已全面進入老齡化社會。其中80歲以上老人達68萬人，空巢老人將達140萬人。讓老人頤養天年是我們中華民族的傳統。但我區養老機構普遍存在供給短缺，社區類照料和管護主體市場發育不足，更缺乏失能老人普惠性照料機構和臨終關懷。政府應加大這方面的投入和準公益性市場主體的培育。

病人方面：目前，我區農村牧區還有未脫貧人口15.24萬人，其中有60%以上為因病致貧因病返貧人口，烏蘭察布市占比更是高達74.17%。這些人口需要政府兜底，精準施策，增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

二是提高民生保障水平要堅持從實際出發，不能脫離本地發展水平和承受能力。這方面我們有深刻的教訓，如“十個全覆蓋”攤子鋪的過大，有不可持續和竭澤而漁的問題。部分旗縣在民生工作中存在隨意提標擴面的問題，經濟順周期時財力較充裕，可以得到保障，經濟下行時隨著財政收入增長放緩和還債壓力加大，一些保障標準難以兌現，這些都是不切實際的做法。要認真落實總書記關于過緊日子的要求，牢固樹立“過緊日子”思想，堅決兜住底線，既要盡力而為，更要量力而行，建立并嚴格執行重大民生工程決策論證和跟蹤評估機制，嚴禁擅自出臺涉及面廣、超出自身承受能力、影響財政可持續的民生政策，防止“民粹主義”和“福利陷阱”。

三是脫貧攻堅工作要聚焦深度貧困地區，重點攻克“三保障”問題，重點做好控輟保學、大病兜底和農村牧區危房改造等環節，建立穩定脫貧長效機制。目前內蒙古深度貧困問題主要集中在烏蘭察布、興安盟、赤峰和通遼等地，要精準發力，把產業扶貧作為主攻方向，大力發展精深加工，提高產品科技含量的附加值，走品牌化、特色化的路子，讓好東西賣上好價錢。比如，巴彥淖爾市的雞鹿塞品牌面粉，聘用院士專家進行小麥品種改良，在自主有機小麥基地種植，施有機肥、人工除草、生態防治，用石磨、石碾制粉，回歸傳統味道，獲得國際有機認證，價格上提升到普通面粉的5至10倍。

（作者系內蒙古自治區研究室副主任）

責任編輯：代建明