關于國土空間規劃區域協同策略的研究
—— 以衢州市為例

□ 衢州市自然資源和規劃局 胡小剛 毛晨煒

實施區域協調發展是新時代的國家重大戰略。中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確空間規劃要落實區域協調發展戰略。近年來，京津冀、粵港澳、長三角一體化規劃相繼出臺，區域協同的核心是合理分工，形成優勢互補、高質量發展的區域布局。本文結合衢州“1433”戰略和前期工作實際，就國土空間規劃編制中如何落實區域協同策略，提出了一些思考。

一、衢州區域協同現狀分析

衢州位于浙皖閩贛四省交界之地，歷史上即為四省邊際的貿易中心和交通樞紐，素有“四省通衢”之稱。然而目前宏觀區域聯動不足，調查顯示衢州僅與杭州形成相對緊密的聯動機制，與上海、南京和南昌等城市關聯度低于10%，同時衢州社會經濟發展在周邊不具優勢，發展向心力嚴重不足，周邊區域規劃如長三角、浙江省四大都市區、環鄱陽湖、南昌等城市群規劃均未將衢州作為核心區考量。

（一）交通方面

衢州航港鐵陸交通較為全面，是國家重要的交通節點，但目前樞紐地位有待提升。公路方面總體水平較高，目前有杭金衢、黃衢南、杭新景高速公路和多條國道省道；鐵路方面目前主要依靠橫貫東西的浙贛鐵路和九景衢鐵路，同時杭衢高鐵和衢寧鐵路正在建設；港航方面，衢江航運已于今年通航；航空方面，開通有北京、昆明、深圳等數條支線，但原機場為軍民兩用，位于市中心，且運力功能不足，有搬遷的必要。相比周邊的上饒、金華等地，衢州陸路縱向交通短板明顯，交通優勢不強。

（二）產業和創新方面

衢州有一定集群優勢，但總體而言產業層次偏低。集聚區圍繞巨化集團，匯聚了華友、元立、旺旺等一批知名企業，市域內互聯網、光伏、大健康及時尚輕工產業也正在加快集群發展，但整體而言產業結構輕重不協調，尤其化工鋼鐵等傳統產業占到68%，資源要素利用水平偏低，新興產業帶動支撐能力還不夠強，創新升級動能不足，高素質研發和工程技術人才偏少且外流嚴重。

（三）生態人文等方面

衢州是國家歷史文化名城，擁有1800多年的建城史，是南方儒學文化傳播中心，有“南孔圣地”的美稱。同時衢州全市森林覆蓋率達70%以上，生態本底優越，是國家級生態示范區、國際花園城市，浙江省大花園建設的核心區。擁有世界自然遺產江郎山、錢江源國家公園、5A級景區開化根博園和江郎山廿八都旅游區等。

二、衢州國土空間規劃區域協同相關對策

衢州區域協同對策主要面向三大層級：國家層面，重點對接 “長三角一體化”，參與重點片區布局打造區域交通樞紐；在浙江省“四大”建設和都市圈層面，深化融杭接滬戰略研究；四省邊際和市域層面，重點深化浙皖閩贛生態旅游協作區打造。

（一）強化區域協同機制創建，以新發展理念拓展協作的“廣度”

▲ 衢州四省邊際體育中心規劃圖

要更加重視頂層設計和規劃引導，推動創建區域協同機制， “跳出衢州發展衢州”，融入長三角，主動融杭接滬，從更大的空間中整合資源；要更積極加入更多更高層次的政府間區域協作組織，鼓勵民間商會、行業協會、產學研聯盟等開展多領域跨區域合作，形成共同推進合力。

對接滬杭先進治理模式，推進城市治理理念的轉變，打造國際一流營商環境，高效能深化“最多跑一次”改革，促進新型城市化和城鄉融合，建設更高水平的公共服務圈，清理不利于區域協同的政策，激活釋放經濟市場活力。 “引進來”“走出去”，推動商貿流通轉型和國家外貿轉型升級基地建設，建設四省邊際商貿中心。

深度推進醫療、社保、教育、體育等公共服務區域一體化等，在高標準建設四省邊際中心醫院的同時積極引入區域優質醫療資源組建聯合體，鼓勵區域社會資本興辦養老服務機構和康養基地。引入區域高標準學校合作辦學，比如近期就引入了浙江大學研究生和工程師學院衢州分院。同時高水準的體育中心正在緊張建設中，推動19屆杭州亞運會部分賽事在衢州舉行。

在空間策略上，要規劃好城市擴展邊界和科教文衛設施的選址布點，優化布局體系，深化未來社區和十五分鐘生活圈研究，實現高效能的治理和高品質生活。

（二）推進基礎設施的互聯，拓展協作的“長度”

鐵路方面，高鐵時代改變的不僅是“中國速度”，更為區域與城市發展帶來新的模式與機遇，杭衢高鐵為杭衢同城化提供了可能，在杭衢高鐵和衢寧鐵路基礎上，要加快謀劃衢麗、衢黃、衢武鐵路和杭深高鐵近海內陸線方案，真正規劃構筑承東啟西、聯南通北的“米”字型鐵路樞紐體系，謀劃衢州至千島湖的山地旅游軌道和城際軌道交通建設。

公路方面，重點推進高速主干路網加密和拓寬建設，謀劃杭淳開、開常江遂等高速項目，同時加強周邊區域國省道等干線公路的對接，全線貫通美麗沿江公路。

航空方面，以機場搬遷研究為核心推進浙西航空樞紐建設，借助空鐵聯運，承擔杭州第二機場部分功能如航空物流、公務機、旅游支線等，謀劃通用機場選址，探索開發低空旅游。

水運方面，加快推進錢塘江中上游內河航運復興工程及與上海寧波等地的“海河聯運”，謀劃建設“浙贛運河”聯通錢塘江和長江信江水系，構建通江達海水運格局。

具體到規劃協同上，要協調好與上級和周邊區域規劃的對接，推進能源、水利、市政等基礎設施更高水平的互通，統籌多維交通和設施通道間的整合，盡量減少對國土空間的分隔，節約集約利用土地。

（三）以“科創鏈+產業鏈”協同為抓手，拓展區域協作的“寬度”

聚焦“5459”大產業創新，培育新動能，全力打造美麗經濟幸福產業、數字經濟智慧產業。前期順利引入阿里巴巴、中興克拉和安恒等數字經濟領軍企業，積極對接G60科創走廊和杭州智造大走廊，利用好長三角科技轉移服務等平臺，加強區域“雙創”合作，共建浙贛邊際（衢饒）合作區，打造滬浙贛科創聯動發展帶。拓展科教合作渠道，搭建跨地區人才庫，推進高層次人才柔性引進和培養政策。對接舟山自貿區等開放高地，消除衢州的政策落差，推進土地彈性年期出讓制度，引導創新產業、智造產業在衢落戶，發展山海協作“飛地經濟”，提升山海協作產業園發展水平。積極實施“企業上云”行動，引導企業融入“互聯網+”， 導入域外高新技術和資源，擴充制造孵化、智能制造企業比重，融入產業創新體系和全產業鏈，推動企業數字化轉型，打造“全國數字經濟第一城副中心城市”。

結合衢州傳統產業集聚度較高的優勢，推動在氟硅新材料、光伏新能源領域形成區域產業錯位互補發展，發揮與滬杭的產業結構的異質性和比較優勢，承接產業結構調整和擴張延伸項目，引導企業向“專、精、特、新”方向轉型，避免區域產業雷同和惡性競爭，提升城市產業競爭力。

在空間規劃策略上，要加強產業布局和園區邊界規模的把控，結合“雙評價”以底線思維規劃好空間容量，優化布局做優增量，結合批而未供及閑置低效土地再利用等“十類地”整治，有機更新盤活存量，釋放流量，鼓勵企業“零地”改造，提高用地效益，促進高質量發展。

▲ 衢州四省邊際中心醫院

（四）聯動區域生態文旅和資源要素協作空間，拓展區域協作的“深度”

衢州是長三角衢麗生態聯動節點、四省邊際的生態文化高地，全面踐行“兩山”轉化理念，堅定綠色發展、生態富民的信念，以浙江大花園核心區為基礎底色，聯合周邊地區打造“兩山”實踐創新基地，深化“一村萬樹+綠色期權”實踐，積極探索生態資源區域有償共治聯保機制，實現生態高水平保護。

以浙皖閩贛旅游協作為平臺，充分挖掘生態人文內涵，共推生態文化旅游品牌，打造杭衢黃世界級自然生態和文化旅游廊道。同時依托錢塘江詩路文化帶，建成以名城、名湖、名山、名鎮為特色的國際黃金旅游路線。

結合衢州低丘緩坡等耕地后備資源豐富的實際，在國土空間規劃編制中，根據村莊規劃謀劃全域土地綜合整治，做好補充耕地等指標要素調劑協作。推進“衢州有禮”詩畫風光帶規劃，“做大保護，不做大開發”，重點統籌“山水林田湖草”生態保護和修復，強化土地整治開發，打造美麗新農業。目前柯城“妙緣雙溪”、衢江“富在浙里”，“新田鋪康養綜合體” 、龍游士元“兩江走廊”等一批全域整治示范點、示范帶正在有序推進，這既能服務現代農業，支持鄉村振興，又能獲取用地指標獎勵保障衢州自身發展，更能以“資源要素與產業”合作做好指標調劑的文章，在為全省耕地占補平衡作貢獻的同時，獲取衢州發展亟需的資金支持，全力促進區域社會經濟高質量發展。