域外大國的中東安全治理觀：一項比較研究

孫德剛 [埃及]馬雨欣

中東是域外大國參與全球治理、運籌大國關系、謀求政治影響力、拓展海外利益、提升國際話語權的重要舞臺。冷戰時期，中東是美蘇冷戰的戰場之一，美國、英國、法國與蘇聯在中東的紛爭與合作持續40年，中東冷戰成為全球冷戰的有機組成部分。21世紀以來，特別是2010年底“阿拉伯之春”爆發至今，隨著傳統大國的衰落和新興大國的崛起，中東地區多極化趨勢進一步凸顯，參與中東安全事務成為域外大國中東外交的重要內容。本文以美國、英國、法國、俄羅斯、日本、中國和印度七個域外大國為考察對象，從整體觀、安全觀、利益觀、軍事觀、合作觀共五個層面，比較上述七國參與中東安全治理的理念、機制、目標和手段的共同點與差異。

一、 整體觀： 域外大國參與中東安全治理的共性特征

美、英、法、俄、日、中、印七國是具有全球影響的大國，均從全球戰略的整體視角審視中東地區的安全問題，加強各自中東政策的頂層設計、運籌大國關系。首先，上述七國均建立了國家安全委員會——美國成立于1947年，俄羅斯成立于1991年，印度成立于1998年，法國成立于2008年(國防與國家安全委員會)，英國成立于2010年，中國成立于2013年，日本成立于2014年(國家安全保障局)。各國元首(總統、主席、首相或總理)擔任國家安全委員會主席，外交、國防、情報等各部委高官擔任成員，這有助于各國加強內外、上下及各部委統籌，積極應對國家安全的重大突發事件和中長期戰略規劃，并在此框架下將中東安全治理納入到大國全球安全治理的全局加以統籌與協調。

其次，七國均定期或不定期發布不同形式的國家安全戰略報告，為各自參與中東安全事務確立總體原則。其中包括美國的《國家安全戰略報告》和《國防戰略報告》；英國的《國家安全戰略和戰略防務與安全評估報告》及《國家安全能力評估報告》；法國的《國防和國家安全白皮書》及《國防與國家安全戰略評估報告》(2017年)；俄羅斯的《國家安全戰略報告》；日本的《防衛白皮書》和《國家安全戰略報告》；中國的《中國的軍事戰略》(2015年)和《新時代的中國國防》(2019年)；印度的《海洋戰略原則》(2015年)和《國家安全戰略報告》(2019年)等。這些報告均從全局高度制定中長期安全戰略，對各國的中東安全戰略發揮了“綱舉目張”的作用。

冷戰結束以來，美國是在中東地區部署軍事力量最多的域外大國，控制海上戰略要道、確保戰略資源供應安全和鞏固中東聯盟體系是美國在中東謀求主導權的目標。2017年美國《國家安全戰略報告》指出：“美國實現國家安全和經濟繁榮的重要原則是自由進入世界各大海洋……美國承諾將確保海上航行自由，并根據國際法和平解決領土與海洋爭端……美國通過鼓勵地區合作來維持自由與開放的海上通道?！?1)The White House, National Security Strategy of the United States of America, Washington D.C., December 2017, pp. 40, 47, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, 登錄時間：2019年8月1日。美國參與中東安全治理的理念與該報告的基本原則一脈相承。

與美國一樣，英國也從全局視角審視中東的戰略地位。英國《國家安全戰略和戰略防務與安全評估報告》指出，新時期英國全球戰略面臨的任務主要包括：一是根據北約的要求，將國內生產總值的2%用于國防，使北約保持強大的軍事干預能力；二是維持英國在海外靈活機動的軍事部署，增強英國在全球的軍事投射能力；三是利用盟國的力量，尤其是英語國家的“五眼聯盟”(美國、英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭情報復合體)，形成力量倍增效應，共同維護以規則為基礎的國際秩序；四是打擊恐怖主義和極端主義，包括新招募1,900名安全與情報人員，增強反恐能力；五是拓展英國的軟實力，將國民收入的0.7%用于官方援助，以實現政治目標。(2)National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: A Secure and Prosperous, London, November 2015, p. 11, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/555607/2015_Strategic_Defence_and_Security_Review.pdf, 登錄時間：2019年8月2日。

法國在地緣上臨近中東，向來十分積極參與中東地區的安全事務。自2007年以來，歷屆法國政府參與中東安全治理的理念差異較大——薩科齊政府對“地中海聯盟”情有獨鐘，奧朗德政府主張與美國加強戰略合作，馬克龍政府則主張維持與各方之間的平衡。2008年，法國國防與國家安全委員會成立，該委員會由總統、總理以及外交、國防、內政和經濟部長等組成。同年，法國《國防和國家安全白皮書》指出，法國和歐洲面臨的主要威脅來源：一是從大西洋到印度洋的危機弧(地中?！狈恰獤|非—紅?！鱽啞车貐^)；二是撒哈拉以南非洲；三是東歐；四是亞太地區。(3)The French White Paper on Defence and National Security, 2008, Paris: Odile Jacob, 2008, p. 5.

2015年俄羅斯《國家安全戰略報告》列舉了俄國家安全戰略的總體目標：增強國防能力，確保俄主權、獨立和領土完整；維護政治和社會穩定；提高人民生活水平；弘揚俄傳統文化價值觀；增強俄國民經濟的競爭力；鞏固俄作為領先世界大國的地位。(4)Russian Federation, Russian National Security Strategy, Moscow, the Kremlin, December 31, 2015, p. 6, http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Internacional/2016/Russian-National-Security-Strategy-31Dec2015.pdf, 登錄時間：2019年8月2日。該報告亦成為俄參與中東安全治理的指導原則。

日本的國家安全保障會議(國家安全委員會)成立于2013年，成員包括首相、外務大臣、防務大臣等60余位官員。2013年12月，日本發布《國家安全戰略報告》，該報告重新界定了日本的國家利益，包括“維護主權和獨立，保衛領土完整，確保公民生命和財產安全，在自由、民主和保護文化傳統的基礎上維護國家生存”。安倍政府在國際安全合作中奉行“積極和平主義”的理念，提升與美、韓、澳大利亞、菲律賓、印度、歐洲大國等所謂“民主國家”的戰略合作水平，在中東地區與西方大國一道推廣“自由”“民主”“人權”“法治”“市場經濟”等價值觀。(5)Ministry of Foreign Affairs of Japan, National Security Strategy, December 17, 2013, pp. 2, 4, https://www.mofa.go.jp/press/release/press4e_000141.html, 登錄時間：2019年8月2日。

2019年中國發布的《新時代的中國國防》指出，“中國的社會主義國家性質，走和平發展道路的戰略抉擇，獨立自主的和平外交政策，‘和為貴’的中華文化傳統，決定了中國始終不渝奉行防御性國防政策。堅決捍衛國家主權、安全、發展利益，這是新時代中國國防的根本目標”(6)國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》，新華網，2019年7月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-07/24/c_1124792450.htm，登錄時間：2019年7月29日。，這也是中國參與中東安全治理的指導原則。

印度是地理上與中東隔海相望的發展中大國，在中東地區經濟和安全事務中具有區位優勢。印度國家安全委員會成員包括總理、國家安全事務顧問、外交部長和國防部長等，該委員會成為印度制定國家安全戰略最主要的機構?！队《群Ｑ髴鹇栽瓌t》指出，印度的國家安全目標包括：維護國家領土完整，確保公民、資源和海洋貿易線安全；維護國內安全環境，預防國家統一、核心價值和發展受到挑戰；增強國際合作與友誼，促進地區和全球穩定；維持強大而可信的國防，保衛國家利益。該報告列出了21世紀第二個十年印度的海權戰略重點區域：一是印度沿海、大陸架和專屬經濟區；二是阿拉伯海、孟加拉灣、安德曼海；三是霍爾木茲海峽和曼德海峽；四是阿曼灣、亞丁灣和紅海。(7)Integrated Headquarters, Ministry of Defence (Navy), Indian Maritime Doctrine, Sivakasi: Standard Press, 2015, pp. 6-7, 68.

上述七國的安全決策機制與安全(國防)戰略報告決定了各自參與中東安全治理的總體目標和原則，為其參與中東安全事務的目標設置與路徑選擇指明了方向。

二、 安全觀： 域外大國參與中東安全治理的理念差異

中東是全球安全問題最突出的地區之一，地緣政治博弈、地區領導權之爭、民族矛盾、教派沖突、大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義、難民問題等傳統與非傳統安全問題相互交織，國內安全與國際安全問題相互疊加，這些問題使中東國家陷入了嚴重的安全困境。美、英、法、俄、日、中、印七國的國家利益與中東安全事務存在密切的關聯性，各國難以獨善其身，必須通過參與中東安全治理來維護各自的主權、安全、發展和僑民利益。

上述七國的政治制度、利益訴求和在中東面臨的安全威脅類型不同，它們參與中東治理的安全觀也差異甚大。美國、英國和法國屬于傳統大國，中國和印度屬于新興大國，俄羅斯和日本屬于復合型大國。傳統大國從國際無政府狀態的“自助邏輯”和“零和博弈”思維出發，信奉傳統安全觀，傾向于“以武力促和平”，依靠軍事聯盟培養代理人，組建排他性集團，形成非此即彼的敵我對壘；新興大國信奉新安全觀，主張“以發展促和平”，依靠伙伴關系來建立政治互信，堅持不結盟，不把中東地區國家和域外大國視為“假想敵”，不以意識形態和價值觀劃線。俄羅斯和日本國家則處于上述兩大陣營之間的“灰色地帶”，既堅持集團對抗和零和博弈，又接受“以發展促和平”的理念。

2018年美國發布的《國防戰略報告》對其面臨的安全威脅進行了重新界定，體現了其傳統安全觀。報告指出，中俄等“修正主義”國家在推進軍事現代化過程中對美國地區領導權和西方主導的國際秩序構成挑戰；伊朗等“無賴國家”構筑反美統一戰線，對美國安全利益構成威脅；“伊斯蘭國”和“基地”組織等是美國及其盟友面臨的主要非傳統安全威脅。為實現美國在中東的安全戰略和地區主導權，美國對外依靠軍事盟友、地區組織、非政府組織和其他力量；對內統籌國防部、國務院、財政部、司法部、能源部、商務部、國土安全部和美國國際開發署(USAID)等。(8)Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge, Washington, D.C.: US Department of Defense, 2018, p. 4.

英國在中東安全治理中也奉行傳統安全觀，強調中東地區沖突對英國國家安全構成了直接影響，如俄羅斯介入中東事務、伊朗崛起、恐怖主義、難民涌入歐洲等。2017年倫敦和曼徹斯特先后發生“伊斯蘭國”組織策劃的5起嚴重恐怖襲擊，造成36人死亡、上百人受傷，時任英國首相特雷莎·梅隨即責令國家安全委員會發布2018年《國家安全能力評估報告》。就中東地區而言，該報告首先強調俄羅斯支持敘利亞巴沙爾政府所帶來的危險，指責巴沙爾政府“對平民使用化學武器”釀成了人道主義災難，俄必須承擔責任；其次，報告認為伊朗在中東持續采取破壞地區穩定的做法，如試射彈道導彈，使中東存在大規模殺傷性武器擴散的危險；最后，報告強調“伊斯蘭國”組織的殘余勢力對中東地區局勢、英國僑民和英國本土仍構成威脅。(9)National Security Capability Review, London: National Security Council, March 2018, p. 6, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf, 登錄時間：2019年8月2日。

法國《國防和國家安全白皮書》也體現了傳統安全觀。該白皮書對法國的定位是“具有全球影響的歐洲大國”，強調法國擁有的專屬經濟區達1,100萬平方公里，僅次于美國；全球講法語的人口達2.2億，位于各大語種前列。就安全威脅而言，法國認為新興大國的崛起打破了原有的國際秩序；2010年底爆發的“阿拉伯之春”給中東地區發展帶來了不確定性；俄羅斯的軍事現代化與核武庫更新造成了新的地區緊張；伊朗核問題久拖不決，使中東面臨核擴散的危險；中東恐怖主義的擴散引發系統性危機。(10)The French White Paper on Defence and National Security, 2013, Paris: Odile Jacob, 2013, pp. 27, 35, 55.面對新的威脅，法國必須以強權對強權，以軍事聯盟和增強軍事戰斗能力，應對上述各種威脅。2017年法國《國防與國家安全戰略評估報告》對中東威脅進行了分類：第一類是所謂的“伊斯蘭恐怖主義”和有組織犯罪等非政府組織構成的威脅，這是法國面臨的最直接威脅，包括馬格里布—薩赫勒地區等在內的法國傳統“勢力范圍”，已成為新的恐怖主義大本營；第二類是中東地區形勢發展的不穩定性與不確定性，尤其是敘利亞內戰、也門危機、利比亞沖突和伊拉克局勢動蕩，中東地區戰亂和沖突引發數百萬難民涌入歐洲，極端分子乘機潛入歐洲發動恐襲，威脅法國安全；第三類是新興大國崛起導致中東地區多極化，如俄羅斯、伊朗和土耳其在敘利亞問題上建立的“三角同盟”，伊朗和沙特的教派沖突，中東大規模殺傷性武器擴散；第四類威脅來自于域外大國奉行強權政治和狹隘的國家利益至上原則引發的不確定性。(11)Defence and National Security Strategic Review, 2017, Paris: Odile Jacob, 2017, pp. 17-18, 22-25.

俄羅斯和日本的中東安全觀具有雙重性。作為蘇聯遺產的主要繼承者，俄羅斯始終將恢復在中東的政治和軍事影響力視為民族復興及“重新建立領先世界大國地位”的重要標志；作為發展中國家，俄羅斯也將國民經濟的改善、對外貿易的拓展和人均國民收入的穩步增長作為國家強盛的指標。上述兩大訴求體現在2009年和2015年俄發布的兩份《國家安全戰略報告》中。(12)參見 “Strategy of National Security of the Russian Federation to 2020,” No. 537, May 12, 2009, https://css.ethz.ch/en/services/digital-library/publications/publication.html/154909, 登錄時間：2019年8月2日; Keir Giles, “Russia’s National Security Strategy to 2020,” NATO Defense College Research Division, July 27, 2015, p. 1。普京政府認為，俄在大周邊地區的戰略利益受各種不確定性因素的影響：一是美國和北約違反國際法、濫用武力，在中東地區強行推行政權更迭，推翻合法政府(如敘利亞和利比亞)，策動“顏色革命”，并在中東等地區部署導彈防御體系；二是恐怖主義肆虐中東，導致中東難民問題的國際化；三是西方大國將經濟問題政治化，利用制裁打擊俄經濟，延緩了俄經濟復蘇的步伐；四是西方大國在歐亞大陸建立生化實驗室，秘密破壞歐亞大陸國家的一體化，威脅俄國家安全。(13)Russian Federation, Russian National Security Strategy, pp. 4-6.

與美、英、法奉行集團政治、培養代理人和組建軍事聯盟的傳統安全觀不同，中國和印度奉行新安全觀。2013年11月，中國成立國家安全委員會，中國國家主席習近平親自擔任國家安全委員會主席。2015年中國政府發布的《中國的軍事戰略》全面闡釋了“新安全觀”理念：“中國軍隊堅持共同安全、綜合安全、合作安全、可持續安全的安全觀，發展不結盟、不對抗、不針對第三方的軍事關系，推動建立公平有效的集體安全機制和軍事互信機制，積極拓展軍事安全合作空間，營造有利于國家和平發展的安全環境?！?14)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰略》，新華網，2015年5月26日，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-05/26/c_1115408217.htm登錄時間：2019年7月28日。2016年中國政府發布的《中國對阿拉伯國家政策文件》倡導“在中東實踐共同、綜合、合作、可持續的安全觀”(15)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國對阿拉伯國家政策文件(全文)》，新華網，2016年1月13日，http://news.xinhuanet.com/2016-01/13/c_1117766388.htm，登錄時間：2019年8月3日。，支持阿拉伯和地區國家建設包容、共享的地區集體合作安全機制，實現中東長治久安與繁榮發展。

印度參與中東事務的安全觀主要體現在其國防部的《海軍新作戰學說》之中，該報告明確了印度海軍的“西出、東進、南下”遠景目標，使印度在“西起海灣、東抵馬六甲海峽、北及中亞、南至赤道”的安全利益范圍內，能夠應對各種海上威脅。(16)何亮：《印度欲在非洲建軍事基地》，載《中國國防報》2007年1月9日，第4版；楊震、董健：《海權視閾下的當代印度海軍戰略與海外軍事基地》，載《南亞研究季刊》2016年第2期，第10-16頁。在該報告公布后的十年間，印度根據聯合國安理會決議參與了亞丁灣護航任務。

綜上所述，傳統大國奉行傳統安全觀，難以解決中東的安全問題，因為其試圖通過建立軍事同盟、發展軍備、培養代理人實現絕對安全，通過奉行集團對抗和軍事斗爭實現“贏者通吃”。其結果是，各方在安全零和博弈中更加不安全，甚至沖突不斷升級，中東和平進程難以取得實質性進展，反恐也“越反越恐”。中國提出的“新安全觀”主張對話，倡導“結伴而不結盟”、以合作實現安全、以發展促進安全，為中東安全治理提供新方案。在巴以和敘利亞等地區沖突解決方面，中國通過設立特使機制，以勸和促談的方式化解沖突，通過伙伴外交實現共同安全，也為解決中東沖突提供了新思路。正如2016年習近平主席在開羅阿盟總部演講時所言：“我們(中國)在中東不找代理人，而是勸和促談；不搞勢力范圍，而是推動大家一起加入‘一帶一路’朋友圈；不謀求填補‘真空’，而是編織互利共贏的合作伙伴網絡。”(17)習近平：《共同開創中阿關系的美好未來——在阿拉伯國家聯盟總部的演講》，載《人民日報》2016年1月22日，第3版。如果說西方大國傳統安全觀反映出西醫式的安全治理理念，中國提出的新安全觀則體現出中醫式的安全治理理念。

三、 利益觀： 域外大國參與中東安全治理的動因差異

根據大國在中東的利益取向不同，上述七國可分為三類：以美國、英國和法國為代表的地緣政治主導型國家；以中國和印度為代表的地緣經濟主導型國家；以俄羅斯和日本為代表的復合型國家。冷戰結束以來，美、英、法與中東國家保持著密切的防務、政治和經貿聯系，同時與中東的貿易和對中東的能源依存度下降；預防中東民族主義、泛伊斯蘭主義、反西方主義、恐怖主義和極端主義上升，阻止非西方力量控制中東戰略資源和海上通道，維護西方主導的中東秩序是三大國共同的地緣政治利益。俄羅斯和日本的中東安全戰略既不同于美、英、法等傳統大國，也有別于中、印等新興大國，它們追求的是安全和經濟復合利益。一方面，兩國在中東積極參與安全事務，單方面或集體尋求地緣政治利益；另一方面，兩國在中東擁有重要投資、貿易和能源利益，亦具有較強的地緣經濟訴求。

美國從地緣政治利益出發，強調其在中東面臨的四類威脅：一是以伊朗為代表的反美力量，它尋求通過聯合伊拉克什葉派民兵組織、黎巴嫩真主黨、巴勒斯坦哈馬斯、敘利亞巴沙爾政府、也門胡塞武裝，建立由伊朗、伊拉克、敘利亞、黎巴嫩、巴勒斯坦、也門組成的“C形”勢力范圍，在地中海東部、紅海和海灣三大戰略地區危及美國及其盟國的海上主導權；二是以“伊斯蘭國”和“基地”組織為代表的恐怖組織構成的非傳統威脅，其建立的恐怖主義網絡從伊拉克、敘利亞、埃及西奈半島、也門到索馬里，形成了第二個“C形”危機弧，挑戰美國及其盟國在中東的陸上主導權；三是敘利亞、利比亞、也門、索馬里等所謂“失敗國家”和黎巴嫩、巴勒斯坦和伊拉克等動蕩國家形成了中東第三個“C形”動蕩??；四是中東地區大國和域外大國進行地緣政治擴張對美國海上主導權的威脅，如俄羅斯在東地中海地區的影響力上升形成的挑戰。(18)The White House, National Security Strategy of the United States of America, p. 48。對于美國來說，中東的最大威脅是上述力量形成合力，它有可能挑戰美國在中東的霸權和西方塑造的國際秩序。2018年7月，美國國務院將什葉派抵抗組織“艾什塔爾旅”(Al-Ashtar Brigades)列為恐怖組織，認定其為什葉派反美力量。美國稱此舉既是為了打擊伊朗和反恐，也是為了阻止伊朗與阿拉伯反美力量合流。(19)“Assuring the Allies: Why Did US State Department Designate al-Ashtar Brigades as a Terrorist Organization?,” Future Center for Advanced Research and Studies, July 16, 2018, https://futureuae.com/ar-/Mainpage/Item/4078/assuring-the-allies-why-did-us-state-department-designate-al-ashtar-brigades-as-a-terrorist-organiz，登錄時間：2019年8月2日。

英國在中東地區也追求地緣政治利益，其理由如下：一是敘利亞和伊拉克的“伊斯蘭國”組織中有約800名英國籍公民，對英國本土構成了嚴峻的安全威脅；二是中東地區敘利亞、利比亞、巴勒斯坦等所謂“失敗國家”內部問題產生的外溢效應導致數百萬難民涌入歐洲，對英國構成了安全威脅；三是近年來俄羅斯重新回歸威權主義，在中東奉行強硬主義和民族主義政策，成為包括英國在內的西方世界的安全威脅。(20)National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: A Secure and Prosperous, pp. 16-18。法國的安全利益訴求與英國相似。2018年4月，法國召開切斷“伊斯蘭國”和“基地”組織融資渠道國際會議；同年7月，法國總統馬克龍出席在布魯塞爾舉行的北約峰會，重申法國將積極保衛自己在全球的利益和民主價值觀，積極應對國際威脅和挑戰。(21)“NATO — Jean-Yves Le Drian’s Participation in the NATO Summit (Brussels, 11-12 July 2018),” France Diplomatie, https://www.diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/security-disarmament-and-non-pro￣li￣fera￣tion/，登錄時間：2019年7月13日。2019年2月，在法國政府的積極支持下，首屆阿盟—歐盟峰會在埃及沙姆沙伊赫舉行。法國將恐怖主義、伊朗、俄羅斯視為中東地區主要的安全威脅，甚至對中、印等新興大國在中東不斷擴大的經濟存在保持警惕。

日本參與中東安全治理既有地緣政治的訴求，又有地緣經濟的考量。前者受美日同盟的結構性因素影響，后者受日本在中東能源與投資利益的制約。中東地區與日本的安全戰略和經濟發展息息相關：一是恐怖主義威脅，如日本加入美國的反恐聯盟后，包括“伊斯蘭國”組織在內的中東恐怖組織將日本政府和公民作為報復的對象；二是作為海洋國家，日本依賴海外貿易和中東能源進口，其中85%的石油進口來自于中東，海盜問題等對日本海上能源和商品運輸線構成了潛在威脅，從地中海到蘇伊士運河，從紅海到亞丁灣，從印度洋到馬六甲海峽，中東處于日本海上能源和商品運輸線的關鍵位置；三是新興大國的崛起和技術革命打破了西方主導的權力平衡，對日本原有地位形成了沖擊；四是“阿拉伯之春”發生后，中東地區局勢動蕩對日本僑民人身和財產安全構成了威脅。(22)Ministry of Foreign Affairs of Japan, National Security Strategy, pp. 8, 17。日本2006年版《防衛白皮書》為21世紀日本向海外派駐軍事力量亮了綠燈，這份白皮書強調“今后日本將參與國際和平合作行動，加強軍事部署；日本自衛隊將加強與美軍在情報和其他領域的合作”(23)Yukiko Miyagi, Japan’s Middle East Security Policy: Theory and Cases, London and New York: Routledge, 2008, p. 24; Neil Melvin, “The Foreign Military Presence in the Horn of Africa Region,” SIPRI Background Paper, Solna: Stockholm International Peace Research Institute, April 2019, pp. 10-11.。日本2009年版《防衛白皮書》進一步強調日本實施海洋戰略的必要性與緊迫性，為其在吉布提建立軍事基地提供了依據。

中國參與中東安全事務，主要是從履行國際責任和保護海外利益出發，而不是從地緣政治利益的競爭出發。2015年，《中國的軍事戰略》指出：“履行國際責任和義務。參與聯合國維和行動，履行安理會授權，致力于和平解決沖突，促進發展和重建，維護地區和平與安全。根據需要繼續開展亞丁灣等海域的護航行動，加強與多國護航力量交流合作，共同維護國際海上通道安全，加大參與國際維和、國際人道主義救援等行動的力度，在力所能及范圍內承擔更多國際責任和義務，提供更多公共安全產品。”(24)中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的軍事戰略》。

2019年印度的《國家安全戰略報告》也彰顯其地緣經濟利益目標：“離開經濟安全，印度的國家安全是不完全的，它是印度國家安全戰略的重要組成部分，旨在促進印度的經濟增長，避免其經濟脆弱性。”(25)Republic of India, India’s National Security Strategy, New Delhi, March 2019, p. 23.印度的中東戰略以能源合作和經濟外交為主，服務于其國內的經濟和社會發展需要。印度和中東國家在政治制度、意識形態和文化傳統方面差異甚大，但在改善民生、發展經濟、擴大就業等方面有廣闊合作空間。阿拉伯國家人口3億多，加上伊朗、以色列和土耳其三個非阿拉伯國家，中東總人口達4.6億，市場巨大。印度71%的石油進口來自于海灣，占印度國內石油消費總量的一半。僅在海灣地區，2015年印度勞工就多達760多萬，甚至在卡塔爾和巴林等國的印度僑民人數超過了所在國公民人數。2014年至2015年，印度與海合會六國的貿易額高達1,377億美元；2015年至2016年，印度從海合會六國獲得的僑匯高達359億美元，(26)Kadira Pethiyagoda, “India’s Shifting Role in the Middle East,” The Brookings Institution, April 28, 2017, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/04/28/indias-shifting-role-in-the-middle-east/, 登錄時間：2019年7月31日。成為印度需保護的現實利益。

因此，從利益訴求來看，美、英、法等傳統大國盡管在中東仍有重要經濟利益，但謀求政治主導權、反恐、防擴散、拓展民主、防范潛在域外大國、保衛盟友等地緣政治利益始終處于中心位置；中印等新興大國在中東盡管有地緣政治的訴求，但地緣經濟主導型安全戰略仍處于主要位置，謀求能源、投資和貿易合作，保護僑民安全，成為海外利益的重點；(27)孫德剛：《論新時期中國在中東的柔性軍事存在》，載《世界經濟與政治》2014年第8期，第4-5頁。日、俄既追求地緣政治利益，又開展務實外交，重視自己的地緣經濟收益，屬于復合型。與美英法追求地緣政治利益不同，中國和印度是世界上人口最多的兩個國家，試圖在中東地區打造“南南合作”的典范。近年來，隨著西方大國對中東的能源依存度下降，亞洲大國特別是中國和印度成為中東油氣主要買家，雙方貿易依存度不斷上升。沙特、阿聯酋、卡塔爾、土耳其、埃及、以色列、伊朗等“向東看”趨勢加快。中印等新興大國與中東加強經貿合作，不劃定勢力范圍，不挑戰現有中東秩序，倡導“以發展促和平理念”，也進一步促進了中東國家的“向東看”。

四、 軍事觀： 域外大國參中東安全治理的手段差異

從軍事觀來看，美、英、法依靠剛性軍事基地，通過在中東部署?？哲娀匾约瓣戃姳鵂I，將敵人遏制在中東戰區之內，預防潛在敵人威脅傳統大國的本土安全。西方大國在中東地區構筑了軍事基地網，在海灣地區、地中海地區和紅海地區這三大關鍵地帶構筑了“安全防火墻”，將恐怖主義勢力以及伊朗、黎巴嫩真主黨和俄羅斯等力量限制在特定范圍內，維護西方主導下的中東安全架構。以中、印為代表的新興大國無意重構中東的權力體系，但在中東擁有重要現實利益，并在該區部署了數量有限的柔性軍事存在，如中國在吉布提的后勤保障基地，中印各自在亞丁灣的護航編隊等。俄、日等復合型大國雖也在中東部署了軍事基地以維護本國政治和經濟利益，但缺乏挑戰中東地區秩序的能力和意愿，難以“另起爐灶”。

美國是在中東地區軍事基地部署數量最多的國家，駐軍人數約5萬人，其軍事基地包括土耳其因切利克(Incirlik AB)(28)又譯作“因吉爾利克”、“因吉利克”、“因切爾利克”等。、伊茲密爾(Izmir)、阿達納(Adana)、巴特曼(Batman)、埃爾祖魯姆(Erzurum)等基地；沙特蘇爾坦親王(Sultan Prince)空軍基地等；科威特比林兵營(Camp Buehring)、阿瑞坎兵營(Camp Arifjan)、阿里·薩雷姆(Ali Al Salem)空軍基地等；卡塔爾薩利亞(Al-Saliyah)兵營、烏代德空軍基地(Al-Udeid)、烏姆·薩義德(Umm Said)海軍基地等；巴林謝赫·伊薩(Shaykh Isa)空軍基地、巴林港海軍基地等；阿聯酋杰布·阿里港(Jabel Ali)、富查伊拉港(Fujayrah)等海軍基地；阿曼錫卜(Seeb)、馬西拉(Masirah)和薩姆瑞特空軍基地(Al Thumrait)等；吉布提雷蒙尼爾(Camp Lemonier)海軍與空軍基地；以色列內蓋夫沙漠的迪莫納(Dimona)附近空軍基地等。(29)孫德剛：《美國在海灣地區軍事部署的“珍珠鏈戰略”》，載《阿拉伯世界研究》2015年第4期，第17-26頁。

英國是最早經營中東并奠定霸主地位的國家。自21世紀初以來，英國國家安全戰略的核心是維護本土與海外14個英屬領地主權與僑民安全。2016年以來，隨著中東地區傳統和非傳統安全問題不斷升級并波及英國本土，特雷莎·梅政府在塞浦路斯亞克羅提利(Akrotiri)與東南角的德凱利亞(Dhekelia)兩處英國的主權基地加強軍事力量，多次利用這兩處軍事基地打擊敘利亞和伊拉克境內的“伊斯蘭國”等極端勢力，同時在蘇伊士運河以東地區重新建立軍事基地。2018年4月，英國在巴林薩勒曼港(Salman)附近正式建立軍事基地，部署英國皇家海軍500人。英國多年來向阿曼出售“挑戰者-2”坦克和其他武器，計劃在阿曼杜庫姆(Duqm)港口城市建立軍事基地，并已部署數百人軍隊。2018年，英軍5,500人和阿曼7萬官兵在該地區開展聯合軍事演習，表明英國對阿曼的安全承諾。

馬克龍政府認為，法國難以單獨應對中東安全事務，必須聯合盟國的力量，一是歐洲大國，二是美國和北約，三是其他地區和國際組織，四是依靠中東前線盟國增強法國自身在中東地區的軍事投射能力，如阿聯酋阿布扎比扎耶德港(Zayed)、扎耶德兵營和阿布扎比市郊宰夫拉空軍基地(Al-Dhafra)、吉布提雷蒙尼爾(Lemonnier)軍事基地、阿爾塔(Arta)訓練中心等。(30)孫德剛：《超越法語區：法國在阿聯酋的軍事基地研究》，載《西亞非洲》2014年第4期，第126頁。截至2017年11月，法國在吉布提軍事基地部署了1,450人，在阿聯酋阿布扎比軍事基地部署了650人，在地中海部署了400人，在海灣其他地區部署了200人，成為干預中東地區事務的重要力量。(31)Defence and National Security Strategic Review, 2017, Paris: Odile Jacob, 2017, p. 43.馬克龍政府認為，俄羅斯吞并克里米亞半島、在敘利亞武裝巴沙爾政府后，中俄在地中海東部地區擴大軍事影響力，成為法國的安全關切。

俄羅斯抓住奧巴馬和特朗普政府減少在中東和非洲軍事存在的契機，努力填補權力真空。俄不僅鞏固了在敘利亞塔爾圖斯(Tartus)的海軍基地和拉塔基亞地區的霍梅明(Hmeymim)空軍基地，而且在打擊“伊斯蘭國”的過程中臨時使用伊朗哈馬丹省的諾杰(Nojeh)空軍基地。2017年11月，時任蘇丹總統巴希爾首次訪俄，并與普京總統和國防部長謝爾蓋·紹伊古(Sergey Shoygu)達成關于俄在蘇丹紅海沿岸建立軍事基地的共識。(32)“Sudan Ready to Host Russian Military Base,” Sputnik News, November 28, 2017, https://sputniknews.com/africa/201711281059505761-sudan-russia-military-base/，登錄時間：2019年7月3日。俄羅斯還試圖在埃及建立軍事基地。2017年12月，俄羅斯國防部長謝爾蓋·紹伊古訪問開羅，與埃及軍事領導層進行會談，簽訂兩國使用對方空軍基地和軍用飛機的協議，包括使用埃及在紅海沿岸的軍事基地。俄羅斯此舉旨在避免在東北非地區過于依賴蘇丹，希望在紅海北部地區保持軍事優勢，與西方大國在紅海南部地區如吉布提的軍事部署形成戰略平衡，進而與西方在該地區形成了戰略競爭態勢。

此外，日本也通過部署軍事基地影響中東地區安全。2010年5月，日本宣布在海外建立二戰結束以來首個軍事基地——吉布提軍事基地，該基地也是日本首次在非洲大陸部署的軍事存在。當月，日本防衛大臣北澤俊美和吉布提外交與國際合作部部長馬哈茂德·阿里·優素福(Mahamoud Ali Youssouf)在東京簽署日本使用吉布提軍事基地的協定。(33)Neil Melvin, “The Foreign Military Presence in the Horn of Africa Region,” pp. 10-11.2013年8月，日本首相安倍晉三對吉布提進行國事訪問，視察日本自衛隊部署在該國的軍事基地，贊揚自衛隊在反海盜及維護地區穩定方面的積極貢獻，凸顯日本軍事存在的重要性。(34)《內外記者會見》，首相官邸，2013年8月28日，http://www.kantei.go.jp/jp/96_abe/statement/2013/0828kaiken.html，登錄時間：2019年8月2日。

相比之下，中國和印度傾向于在中東建立柔性軍事存在、維護商業利益。2019年7月發布的《新時代的中國國防》確立了新時期中國在中東以軍事力量保護民事目標的理念，指出：“中國軍隊積極推動國際安全和軍事合作，完善海外利益保護機制。著眼彌補海外行動和保障能力差距，發展遠洋力量，建設海外補給點，增強遂行多樣化軍事任務能力。實施海上護航，維護海上戰略通道安全，遂行海外撤僑、海上維權等行動。”(35)國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》。2015年3月，也門戰亂升級后，中國海軍護航編隊赴也門亞丁灣海域，安全撤離621名中國公民和279名來自巴基斯坦、埃塞俄比亞、新加坡、意大利、波蘭、德國、加拿大、英國、印度、日本等15國公民。2017年8月，中國駐吉布提保障基地正式投入使用，現已為4批次護航編隊保障維修器材，為百余名護航官兵提供醫療保障服務，同外軍開展聯合醫療救援演練等活動，并向當地學校捐贈600余件教學器材。(36)國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》。

印度也尋求建立柔性軍事存在，包括在非洲島國毛里求斯建立海軍?？空?，并與印度在馬達加斯加的海軍監測站一起構成在印度洋中部的軍事據點，(37)何亮：《印度欲在非洲建軍事基地》，第4頁；楊震、董?。骸逗嘁曢撓碌漠敶《群＼姂鹇耘c海外軍事基地》，第10-16頁。但迄今仍停留在柔性軍事存在而非剛性軍事基地的層面。

五、 合作觀： 域外大國參與中東安全治理的路徑差異

美、英、法、俄、日、中、印七國參與中東安全治理的合作觀不同，美、英、法、俄、日奉行聯盟外交和集體防御，中國和印度在聯合國框架下奉行伙伴外交和集體安全。美英法等國強調，其在中東的軍事存在旨在維護地區和平，因而當發生“暴政”、人道主義危機或恐怖主義肆虐時，這些國家有義務推動聯合國安理會實施“保護的責任”，否則將繞開聯合國單獨組建“志愿者聯盟”，甚至單方面采取武力行動加以干預。以中印為代表的新興大國堅持不結盟原則，強調使用武力的合法性來源是聯合國安理會授權，否則都是違反《聯合國憲章》的行為。以日本和俄羅斯為代表的復合型國家一方面強調大國有維護秩序和穩定的義務，并積極構筑聯盟體系，另一方面主張在聯合國的框架內解決問題、化解危機。

特朗普政府維護美國在中東地區的主導權主要依靠聯盟外交：一是構筑中東地區聯盟體系——在海灣地區依靠海合會成員國，在紅海地區依靠約旦和埃及兩個盟友，并與海合會國家形成“中東戰略聯盟”(即“阿拉伯版北約”)，在東地中海地區依靠以色列和土耳其，阻止俄羅斯做強做大；二是依靠美國在中東的軍事基地網，包括美軍在卡塔爾、阿聯酋、科威特、巴林、阿曼、吉布提、以色列和土耳其的剛性軍事基地，以及在沙特、約旦、伊拉克和敘利亞的柔性軍事存在；(38)孫德剛：《美國在大中東地區軍事基地的戰略部署與調整趨勢研究》，北京：時事出版社2018年版，第40-47頁。三是在中東地區建立導彈防御系統，向盟國提供先進武器裝備，幫助盟國增強國防能力、預防恐怖襲擊；四是在中東潛在沖突區加強航母戰斗群的定期與不定期巡航，遏制伊朗、 “伊斯蘭國”和“基地”組織及其分支機構(如“耶路撒冷支持者”組織和索馬里“青年黨”)，打擊敘利亞巴沙爾政府和黎巴嫩真主黨；五是依靠北約盟友，在應對敘利亞內戰、也門危機、利比亞沖突、遏制伊朗、打擊索馬里海盜等加強危機管理過程中減少美國的成本投入，由盟友分擔更多責任。2018年9月，美國國務卿蓬佩奧集體會見海合會、約旦和埃及八國外長(外交大臣)，正式宣布組建“中東戰略聯盟”。這八國年國防預算達1,000億美元，擁有30萬人軍隊、5,000輛坦克和1,000架各類戰機，美國迫使它們共同承擔美遏制伊朗、參與也門和敘利亞熱點地區事務、反恐和遏制俄羅斯擴張等重要任務。(39)“NATO for Arabs? A New Arab Military Alliance Has Dim Prospect,” The Economist, October 6, 2018, https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2018/10/06/a-new-arab-military-alliance-has-dim-prospects，登錄時間：2019年8月2日。

為應對中東地區的安全威脅，英國也奉行聯盟外交，與盟國一道加強在中東海上巡航能力，如自2018年開始，“伊麗莎白女王號”和“威爾士親王”號雙航母服役。英國還計劃從美國購置F-35B先進戰機，增強英國配合美國在中東開展軍事干預的能力。英國是歐洲“反對恐怖主義集團”(Counter Terrorism Group)的重要成員，該組織將歐洲30個國家的情報組織連為一體。共享情報資源，是英國梅政府獲取“伊斯蘭國”和“基地”組織及其成員情報的重要來源。(40)National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: A Secure and Prosperous, p. 30.英國政府還提出了應對新威脅的“融合戰略”(Fusion Strategy)(41)National Security Capability Review, London: National Security Council, March 2018, p. 10。，即安全上依靠武裝力量、執法、情報和邊境控制，經濟上依靠發展、經濟援助和私營企業，政治上依靠軟實力外交、戰略傳播和社會治理政策，調動政府與社會、軍事與外交、硬實力與軟實力等各種力量，利用大數據和人臉識別系統等跟蹤恐怖分子，加強網絡安全。

俄羅斯在中東地區積極與印度、伊朗和土耳其開展戰略合作，增強俄在集體安全條約組織、上海合作組織、金磚國家、歐亞經濟聯盟、二十國集團等以發展中國家為主體的地區組織中的作用。(42)Russian Federation, Russian National Security Strategy, p. 6.2017年以來，土耳其、以色列、埃及、約旦和沙特等國元首紛紛訪俄，俄與歐佩克成員就石油減產、維護石油價格穩定方面積極合作，同時向沙特、敘利亞、土耳其、伊拉克和伊朗等積極推銷S-400和S-300防空系統，拓展了俄羅斯在中東的地緣政治和地緣經濟影響力。(43)孫德剛：《沙特國王訪俄，中東外交“天平”搖擺》，載《新民晚報》2017年10月23日，第26版。俄羅斯在和平利用核能方面擁有先進技術，成為俄在中東拓展安全與經濟合作的重要抓手。2017年，俄羅斯與阿爾及利亞簽訂協議，俄國家原子能集團公司將幫助阿爾及利亞在2025年前建造一座核電站；俄羅斯幫助埃及在北部城市達巴(Dabaa)建設的核電站將于2022年完工，俄提供250億美元。俄還積極幫助土耳其、約旦和卡塔爾建設核電站。俄羅斯是沙特重要核能合作伙伴，將幫助沙特實現到2032年建造16座核反應堆的目標，2018年初，兩國達成一致協議，沙特將投資200億美元參與俄在北冰洋天然氣項目開發。(44)Nicu Popescu and Stanislav Secrieru, “Russia’s Return to the Middle East: Building Sandcastles?,” Chaillot Papers, No. 146, July 2018, p. 89， https://www.iss.europa.eu/content/russia%E2%80%99s-return-middle-east-building-sandcastles，登錄時間：2019年8月2日。

日本政府從 “民主國家聯盟”的角度，提出日本必須成為負責任的民主國家，并有義務向中東地區提供安全公共產品。在這方面，日本采取的措施主要包括五個方面：一是將日美同盟視為對外安全戰略的基石，提出與美國、韓國、澳大利亞、菲律賓、英國、法國、德國、意大利、西班牙和波蘭等擁有共同價值觀的國家聯合起來，共同促進中東轉型國家的民主化進程；二是建立美日韓、美日澳、美日印、美日歐等多重三角合作關系，日本扮演“亞洲民主國家領袖”的角色；三是與中東地區國家尤其是土耳其和沙特加強合作；四是積極參與聯合國在中東和非洲地區的維和行動(如戈蘭高地、南蘇丹和阿富汗)；五是通過官方發展援助(ODA)和非政府組織的配合，促進敘利亞沖突降級、伊朗核問題和平解決、阿富汗民族和解等。(45)Ministry of Foreign Affairs of Japan, National Security Strategy, pp.17-20, 26-27.

中國通過開展伙伴外交與中東主要國家、域外大國、地區組織和聯合國建立了立體多維的伙伴關系，積極參與聯合國在中東的維和行動，為亞丁灣商船提供護航，參與中東轉型國家經濟重建，改善當地民生和就業；中國向中東難民提供了力所能及的人道主義援助，體現了以多邊舞臺討論安全、以綜合治理促安全、以對話談判謀安全、以援助推動安全的新理念和新實踐。在2018年7月召開的第八屆中阿合作論壇第八屆部長級會議上，習近平主席宣布中方將設立“以產業振興帶動經濟重建專項計劃”，提供200億美元貸款額度；再向敘利亞、也門、約旦、黎巴嫩人民提供6億元人民幣援助，用于當地人道主義和重建事業；中國還將同地區國家探討實施總額為10億元人民幣的項目，支持有關國家維穩能力建設。(46)習近平：《攜手推進新時代中阿戰略伙伴關系——在中阿合作論壇第八屆部長級會議開幕式上的講話》，載《人民日報》2018年7月11日，第3版。

印度在中東奉行“不結盟”外交，倡導在聯合國框架下參與亞丁灣護航、聯合國維和行動等。與中東主要國家建立伙伴關系，保護僑民、能源和投資利益，在聯合國框架下反恐、反海盜與維和成為印度參與中東安全事務的重要路徑。印度在中東奉行不結盟、不選邊、不培養代理人的“三不”政策和“零敵人”外交，試圖在伊朗和沙特之間、卡塔爾和阿聯酋之間、以色列和巴勒斯坦之間、摩洛哥和阿爾及利亞之間、溫和伊斯蘭力量和伊斯蘭抵抗力量之間保持戰略平衡。(47)Lubna Kably, “Indian Workers in Gulf Down by Half Since 2015,” Times of India, July 4, 2018, https://timesofindia.indiatimes.com/india/no-of-indian-workers-going-to-gulf-halves-in-2-yrs-to-3-7l-in-17/articleshow/64847830.cms，登錄時間：2019年8月2日。為維護在中東的現實利益，印度先后與沙特、阿聯酋、阿曼和卡塔爾建立戰略合作關系。2017年1月，印度與阿聯酋舉行首輪戰略對話。印度還加強與以色列的農業與防務合作，參與伊朗恰巴哈爾港建設，在建設連接土庫曼斯坦、阿富汗和伊朗的“南北經濟走廊”過程中加強與伊朗的戰略合作(見表1)。

六、 結 語

中東因其獨特的地理位置、豐富的油氣儲量、復雜的地緣政治沖突而成為大國合作與競爭的舞臺；參與中東安全治理、運籌與世界大國關系、提升外交影響力、軍事投射力和利益保護能力，成為美、英、法、俄、日、中、印參與中東安全事務的重要動因。冷戰結束以來，上述七國分別建立和完善國家安全委員會制度，各自出臺安全戰略和國防戰略報告，試圖通過參與中東安全治理將中東地區納入到各自全球戰略的軌道。綜合前文對上述七國中東治理觀內容的分析，可以對其治理觀的共性與差異用下表加以總結歸納(見下表)。

域外大國參與中東安全治理的對比分析

(續表)

資料來源： 作者自制。

隨著西方大國的相對衰弱，非西方大國與中東的能源、投資和經貿關系進一步密切，中東地區多極化格局進一步明顯，美英法長期堅持的傳統安全觀與中印等新興大國“新安全觀”并存，俄羅斯和日本等復合型大國也提出了各自的安全治理理念(如日本的價值觀外交和俄羅斯主導的“阿斯塔納進程”)，中東沖突的常態化、安全治理主體的多元化、議程的復雜化導致中東地區安全復合體隱約出現。

近年來，域外大國在中東開展地緣政治博弈，使原本復雜的中東沖突更加難以找到解決的出路。首先，近年來傳統大國對中東事務的干預意愿降低，中東安全公共產品供給不足；其次，新興大國和復合型大國對中東事務的參與熱情上升，但提供地區安全公共產品的能力、意愿和經驗尚顯不足；再次，地緣政治競爭和“零和博弈”思維在中東地區占主導地位，新興大國難以在中東安全事務上發揮關鍵性作用；最后，由于中東安全治理的主體既有世界大國，又有聯合國、阿盟和非盟等地區組織，還有中東地區大國，各種安全倡議形成對沖，功能相互重疊的多邊機制和安全倡議供給過剩，(48)以中東反恐為例，美國發起組建了“打擊‘伊斯蘭國’全球聯盟”(The Global Coalition to Defeat ISIS)；沙特發起組建了“伊斯蘭反恐軍事聯盟”(IMCTC)；俄羅斯發起組建了“反恐情報共享機制”(Anti-terror Intelligence Sharing Mechanism)。導致中東地區安全治理議而不決、效率低下，聯合國安理會的權威下降。

未來，不管中東地區多極化向何方向發展，聯合國仍是域外大國加強協調與磋商、建立戰略互信、開展多邊斡旋外交、打擊暴力恐怖活動和推動中東地區安全治理的最有效平臺。只有域外大國之間相向而行，在反恐、反對大規模殺傷性武器擴散、加強沖突降級和結束地區沖突等方面加強大國協調，推動西方主導的霸權治理向聯合國主導的包容性治理轉變，中東地區才能真正出現和平的曙光。