基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度的沿海地區(qū)空間管理的特殊性分析

丁鵬飛

摘要：為有效保護(hù)和開發(fā)國(guó)土資源，我國(guó)在全國(guó)陸地空間以及內(nèi)水和領(lǐng)海（港澳臺(tái)除外）范圍內(nèi)實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃。作為海陸交界的沿海地區(qū)，受到海陸共同影響。如何在主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度下充分考慮沿海地區(qū)的特殊性對(duì)其空間進(jìn)行管理與治理是現(xiàn)今面臨的一大難題，文章即從這一角度出發(fā)，在研究主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度和沿海地區(qū)管理特殊性的基礎(chǔ)上，對(duì)未來沿海地區(qū)空間管理與治理提出建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū);沿海地區(qū);空間管理;

一、引言

沿海地區(qū)的定義尚未統(tǒng)一，美國(guó)《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》定義沿海地區(qū)為海陸交匯的地區(qū)，包括近岸地帶、沿海州、沿海帶縣、沿海流域縣四部分。而《中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》給定義沿海地區(qū)是有海岸線的地區(qū)，按行政區(qū)劃分為沿海省、自治區(qū)和直轄市。

同樣作為海陸交界的海岸帶的定義和范圍也是模糊不清的，例如，美國(guó)頒布的《海岸帶管理法》規(guī)定海岸帶是沿海州的海岸縣和彼此間交互影響的臨海水域和鄰近的濱海陸地?！赌鞲绾Ｑ蠛秃０犊沙掷m(xù)發(fā)展的國(guó)家環(huán)境政策》中確定海岸帶是陸地區(qū)域、海洋區(qū)域和所有墨西哥島嶼的組合。我國(guó)學(xué)者房成義認(rèn)為海岸帶是指直接入海的流域地區(qū)和外至大陸架的整個(gè)水域。徐質(zhì)斌、牛增福認(rèn)為海岸帶包括沿著海岸線的陸地、潮水出沒的灘地和陸地向海面以下延伸的部分。駱永明認(rèn)為海岸帶是以海岸線為基準(zhǔn)向海、陸兩個(gè)方向輻射擴(kuò)散的地帶。在實(shí)踐中《海岸帶調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中確定調(diào)查范圍為海岸線向陸延伸 10 千米，向海延伸20米等深線。對(duì)海岸帶概念與范圍的不統(tǒng)一，造成了部門職能重疊、管轄范圍沖突和海岸帶開發(fā)權(quán)屬等問題，加大了海岸帶管理的難度。

二、我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度的產(chǎn)生、實(shí)施及演變

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但各地在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)國(guó)土空間的開發(fā)利用也存在著低效、浪費(fèi)和違背空間屬性的現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須有效保護(hù)和開發(fā)國(guó)土資源。

2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕85號(hào)），明確了編制主體功能區(qū)規(guī)劃。2007年發(fā)布《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào)）明確了主體功能區(qū)規(guī)劃是各類規(guī)劃在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。2010年發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃被確定為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃。2017年《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》（中發(fā)〔2017〕27號(hào)）提出深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度作用，科學(xué)劃定縣域“三區(qū)三線”空間格局。

三、沿海地區(qū)空間管理的特殊性

（一）海陸屬性的異同

《海洋法公約》規(guī)定，海洋面積的絕大部分為公?！叭魏螄?guó)家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下?！贝蟛糠值暮Ｑ缶哂小肮灿梦铩钡膶傩?，屬于人類的共同財(cái)富。而陸地不具備“共用物”屬性，在國(guó)際法上，領(lǐng)土主權(quán)受到邊界的限制。

海洋與陸地具有相似的自然屬性，二者都具有整體性，其內(nèi)部各要素之間都是牽一發(fā)動(dòng)全身的關(guān)系;都具有生產(chǎn)性，可以產(chǎn)生人類生產(chǎn)和生活所需品;除此之外還都具有面積有限性、位置固定性和多用途性等等;海洋與陸地也具有相似的社會(huì)屬性，在海洋（陸地）的開發(fā)利用過程中，一方面形成了人與海洋（陸地）的關(guān)系，另一方面形成了人與人的關(guān)系。

（二）沿海地區(qū)的特殊性分析

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)在沿海地區(qū)布設(shè)了“一帶一路”等近20個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。沿海地區(qū)的交通便利、資源豐富、人口眾多，沿海省、直轄市和自治區(qū)僅占陸地國(guó)土面積13%，但卻集中了全國(guó)42%的人口和60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。作為海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)交互的特殊地域，沿海地區(qū)的資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都受到海陸的共同影響，所以沿海地區(qū)的發(fā)展面臨著人、海、陸三者的協(xié)調(diào)，更為復(fù)雜。沿海地區(qū)的管理涉及到各種各樣的利益主體，包括臨海工業(yè)、漁業(yè)、旅游業(yè)、以及城鄉(xiāng)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等，沿海地區(qū)的規(guī)劃需要參考海洋功能區(qū)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境與生態(tài)保護(hù)等。但目前對(duì)沿海地區(qū)的界定并不明確，

（三）國(guó)際海岸帶空間管理及規(guī)劃的特點(diǎn)及借鑒

海岸帶綜合管理是海岸帶管理的高級(jí)形式，起源、發(fā)展于美國(guó)，早期用海岸帶管理這一概念表示對(duì)海岸帶地區(qū)的管理，后在1989年美國(guó)查爾斯頓的第一次國(guó)際會(huì)議中提出了協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境、社會(huì)文化資源之間關(guān)系的海岸帶綜合管理的概念，當(dāng)前海岸帶綜合管理的概念尚未統(tǒng)一，“綜合”所涵的內(nèi)容也不相同，但綜合管理的理念已為各沿海國(guó)家所接受，海岸帶綜合管理與海岸帶管理的使用不分彼此。

目前沿海發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)較豐富，相關(guān)政策和法律制定的時(shí)間也較早。其共同特點(diǎn)是采取自上而下的管理模式，主要是給出海岸帶開發(fā)與保護(hù)的法律、政策、原則等，用以指導(dǎo)海岸帶開發(fā)與保護(hù);為解決地方海岸帶治理各自為政所產(chǎn)生的問題，可成立跨部門合作機(jī)構(gòu)，如英國(guó)政府成立了“海岸帶政策小組”的跨部門機(jī)構(gòu)。海岸帶的綜合管理需要綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、法律等多方面因素，需要多部門協(xié)作配合。

在海岸帶規(guī)劃方面，根據(jù)規(guī)劃的性質(zhì)和任務(wù)不同，可分為政策性規(guī)劃和工作發(fā)展規(guī)劃。美國(guó)、日本等沿海國(guó)家多實(shí)行政策性規(guī)劃，明確設(shè)定海岸帶開發(fā)與保護(hù)的原則、法規(guī)、政策和發(fā)展方向等，對(duì)海岸帶的開發(fā)保護(hù)進(jìn)行指導(dǎo) 。而我國(guó)目前規(guī)劃的制定屬于工作發(fā)展規(guī)劃，由于規(guī)劃的編制部門對(duì)實(shí)際情況了解不透徹，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，難以達(dá)到預(yù)期規(guī)劃目標(biāo)。在今后的發(fā)展中，我國(guó)也應(yīng)制定海岸帶的政策規(guī)劃，以彌補(bǔ)工作發(fā)展規(guī)劃的不足。

（四）目前我國(guó)沿海地區(qū)空間管理的現(xiàn)狀及問題

沿海地區(qū)空間管理日益受到廣泛關(guān)注，但我國(guó)沿海地區(qū)的管理仍處于起步階段，在理論、實(shí)踐、政策和法規(guī)的制定上都存在很多不足。

在理論上，雖然一些沿海城市開始意識(shí)到合理規(guī)劃發(fā)展的重要性，并開展了對(duì)海岸帶綜合管理的規(guī)劃的探討。但是這些規(guī)劃和管理僅專注于陸地土地規(guī)劃或海洋空間規(guī)劃，難以兼顧海洋和陸地以及沿海地區(qū)。由于在國(guó)家層面沒有明確統(tǒng)一可操作的海岸帶管理戰(zhàn)略，沿海地區(qū)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，可能會(huì)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視資源環(huán)境的保護(hù)，造成沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化阻礙實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在實(shí)踐上，由于沿海地區(qū)涉及不同地域、各類學(xué)科、各級(jí)政府，在制定管理計(jì)劃時(shí)難以兼顧各利益相關(guān)者的需求，交流反饋不及時(shí)，難以達(dá)成管理共識(shí)促進(jìn)管理的有效實(shí)施。

在政策制定上，海洋主體功能區(qū)劃和陸域主體功能區(qū)劃都是從國(guó)家發(fā)展的全局出發(fā)，都具有整體性和宏觀性。《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》與《全國(guó)海域主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定的四類主體功能區(qū)的銜接，尤其是沿海地區(qū)的銜接存在問題，如《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》與《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)并不統(tǒng)一，存在矛盾。這就使得沿海地區(qū)在確定優(yōu)化開發(fā)區(qū)時(shí)出現(xiàn)重復(fù)或缺失問題。

在法律法規(guī)上，現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中的海域是是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域?！兜V產(chǎn)資源發(fā)》、《海上交通安全法》、《土地管理法》等法規(guī)等，這些法律法規(guī)的適用空間范圍都包含海岸帶。海岸帶的開發(fā)利用以何法為主并不確定，考慮到海岸帶開發(fā)利用的特殊性以及海岸帶綜合管理的困難性，我國(guó)也應(yīng)頒布專門的海岸帶法律。

四、建議

基于沿海地區(qū)空間管理的特殊性，及主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度和陸海統(tǒng)籌原則，本文建議從以下幾個(gè)方面入手促進(jìn)沿海地區(qū)空間管理的完善與發(fā)展。

首先，調(diào)適海陸功能，主體功能區(qū)劃與海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃與海洋主體功能區(qū)劃以及海岸帶規(guī)劃、海島規(guī)劃等各類海洋空間規(guī)劃相互協(xié)調(diào)是當(dāng)前的難點(diǎn)之一。為協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的利益需求，可采取折中的辦法，如在海洋功能區(qū)劃中的港口航運(yùn)區(qū)周圍設(shè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。也可適當(dāng)調(diào)整海洋功能區(qū)劃，如漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)區(qū)及旅游區(qū)在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上有重要作用，在協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的過程中，可在主體功能區(qū)劃的范圍內(nèi)逐步拓展海洋功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)功能。

其次，明確陸海統(tǒng)籌原則，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中要求堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌原則，而在《全國(guó)海域主體功能區(qū)規(guī)劃》中堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌原則，這是規(guī)劃應(yīng)該以陸為主還是以海為主的分歧所在。因我國(guó)的大陸空間發(fā)展始終是最基本、最重要的，且在國(guó)家官方的權(quán)威提法中普遍采用“陸海統(tǒng)籌”這一提法，所以本文支持堅(jiān)持以陸為主、陸海統(tǒng)籌原則。

再次，明確沿海地區(qū)治理的關(guān)鍵層級(jí)。由于當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃只有國(guó)家和省兩級(jí)，考慮到沿海地區(qū)的特殊性，本文建議在沿海地區(qū)將縣設(shè)定為治理的關(guān)鍵層級(jí)?？h具有獨(dú)立編制規(guī)劃的職能，且是海洋功能區(qū)劃編制的基本主體，也是濱海工業(yè)園、濱海新城、濱海新區(qū)等產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的管理主體。以縣為治理沿海地區(qū)的關(guān)鍵層級(jí)，有利于促進(jìn)陸海統(tǒng)籌，解決陸海矛盾。

最后，促進(jìn)沿海地區(qū)管理體制創(chuàng)新。雖已建立自然資源部，但將各類管理體系相互結(jié)合，仍然存在諸多困難。因此文本建議試行陸海機(jī)構(gòu)合署辦公，并充分發(fā)揮沿海地區(qū)居民、企業(yè)等利益相關(guān)者的參與。

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