公平視角下的社會撫養費發展路徑研究

柴雪麗

摘 要：社會撫養費在我國計劃生育工作中起到了重要作用。然而，在其發展過程中也造成了一些不公平現象的發生，如各地征收額差異懸殊、征收流程具有很大的隨意性、資金管理方面也存在著一定問題。究其原因則是社會撫養費的征收標準不統一、收繳管理以及資金去向管理體系不健全、政府缺少對自身監督機制及公開公示的制度等。因此，政府應健全征收法規、明確征收標準、建立社會撫養費收繳管理的監督體系等。

關鍵詞：社會撫養費;不公平;發展路徑

2016年，我國全面放開二孩后，社會撫養費的去留以及公正問題再次成為社會焦點。在2018年十三屆全國人大一次會議上，全國人大代表黃細花再次提出取消社會撫養費。她認為各地征收社會撫養費的標準不恰當，同時加劇了基層政府與超生者的人權沖突，造成了社會不公平。事實上，社會撫養費政策在其發展過程中的確不可避免地造成了很多不公平現象的發生，如各地征收標準不統一、征收額差異懸殊、征收流程具有很大的隨意性、資金管理方面也存在著一定問題，這些問題更人為地造成了很多黑戶。那么，是什么原因造成了這些不公平，又該如何完善社會撫養費政策，使其能更加公平合理地發展呢？這是我們將要研究的問題。

一、社會撫養費征收不公平的表現

（一） 各地征收額差異懸殊，征收流程具有很大的隨意性

2012年度江西省公開社會撫養費征收總額為33.8618億元，而同年青海省僅為350.48萬元，可以看出兩地社會撫養費征收數額差異巨大，相差近千倍。不僅如此，由于社會撫養費征收缺少統一的標準，在一定幅度內上下波動，對于征收情節的規定也不明確，所以地方政府在實際征收工作中有巨大的升縮空間。加上部分政府對于計劃生育工作缺乏嚴格落實，畏難情緒嚴重，或因私利擅自降低征收標準等不作為和亂作為現象屢見不鮮。因此在征收流程上沒有嚴格遵循立案、調查取證、作出征收決定、決定書送達、執行、結案、存檔等程序，具有很大的隨意性。

（二）資金管理方面存在問題

1.社會撫養費收繳管理存在差異

不只是區域之間存在著收繳不公，就算是同一地區，相同情況下，基層部門對于不同人的社會撫養費征收也可能存在差異。正因為征收標準的不明確，存在著浮動區間，所以給了基層政府一定的自由裁量權。超生者可能會致力于找人脈、拉關系，若是基層政府此時出現了腐敗行為，因私利降低本應按標準征收的費用，便造成了對按規定繳納社會撫養費的超生者的不公平，同時對于未超生者來說也是不公平的。

2. 社會撫養費資金去向管理不明確

社會撫養費征收本應落實收支兩條線，并確保全額上繳國庫。上繳國庫后，應作為地方財政收入的一部分，納入地方財政預算管理，統籌用于當地各種社會管理和公共服務等支出，應用于對社會資源及國家財政投入的補償。但現實存在的問題是，計劃生育工作所需的經費是由各級地方人民政府承擔，社會撫養費大部分用于與計劃生育事業相關的工作[1]。有些縣級政府規定所征收的社會撫養費90%歸當地計生部門，卻成為了工作人員的工作經費，社會撫養費也因此被一些網民戲稱為“計生人員撫養費”[2]，故其資金去向的管理體系有待完善。

（三）公民的生育權實際存在差異

就山東省成武縣一個超生事件來說。在2017年的1月5日，村民王保華及妻子生育第三個子女，成武縣衛生和計劃生育局認定其違法生育，而決定對其征收社會撫養費64626元，兩年后成武縣衛生和計劃生育局對社會撫養費進行追繳?？赏醣ＨA家庭經濟負擔重，在被“追繳”社會撫養費后，備受煎熬，其銀行存款以及其他的網絡渠道財富共計22957.86元也被凍結。反觀在2013年5月份，導演張藝謀涉嫌“超生”一事被鬧得沸沸揚揚，最終其繳納社會撫養費共計7487854元。對他而言，這些罰款并不是大事，在不考慮社會輿論影響的條件下，只要其能繳納足額的社會撫養費，即使再生一個也沒問題。從這兩個例子可以看出，雖然在法律上人人享有平等的生育權，但是在法律外考慮到其自身經濟實力，這種貧富差距確實影響了公民的實際生育權利。

二、社會撫養費產生不公平的原因分析

（一）征收標準不統一

由于各地經濟發展水平不同，公民的收入之間也存在著較大差距，國家并沒有明確規定社會撫養費的具體征收數額，而是由省、自治區、直轄市規定具體征收標準、確定征收數額，同時將直接征收社會撫養費的權力下放至鄉鎮人民政府或街道辦事處。這樣以來，各地政府在征收社會撫養費的實際操作中具有很大的自由裁量權，造成了各地征收標準不統一及征收額差異懸殊，征收流程也具有很大的隨意性。

縱觀全國，對于超生一個子女者，社會撫養費大致有四類征收標準。一是固定倍數類，即征收基數確定，以固定倍數來征收。以上海市為例，城鎮居民的超生者按子女出生前一年全市居民家庭年人均可支配收入的三倍征收。二是浮動倍數類，征收基數確定，并設置一定的浮動倍數區間。以廣東省為例，對于超生的夫妻雙方，以當地縣（市、區）上年城鎮居民人均可支配收入額為基數，一次性征收三倍至六倍的社會撫養費。三是固定數額區間類，征收額有上下限制。如黑龍江城鎮居民征收3-6萬元，農村居民征收1-3萬元。四是設置下限類，規定了征收額的最低倍數或者金額。由此可見，各地社會撫養費的征收標準不同，征收額存在差距過大的情況。有的省份最低按照按計征基數的1倍征收，而有的省份則最高按照其10倍征收，這種差異著實不小[3]，切實影響了社會公平。

（二）沒有建立規范的資金管理體系

1.社會撫養費收繳管理體系不健全

地方政府對于征收的考核方式不恰當。如縣政府下達考核征收任務，鄉鎮政府有時并未根據實際超生情況來征收社會撫養費，可能出現虛開票據或是虛列計生對象困難補助支出等現象。部分征收對象因權力地位的影響而少繳甚至不繳社會撫養費;而部分征收人員把征收社會撫養費當做目的而不是手段，為了征收而征收，甚至采取偏激的手段強迫征收社會撫養費，這些都是因為社會撫養費的收繳管理體系不健全，從而導致了征收對象受到了不公平待遇[4]。

2.社會撫養費資金去向管理體系不健全

地方政府對于社會撫養費的資金去向管理不到位。地方政府用所征收的社會撫養費來彌補行政經費的不足，甚至并未將其納入財政專戶管理之中，而是坐等收支，大大影響了社會撫養費資金管理體系的規范性及科學性。許多省份的社會撫養費征收工作委托給了鄉鎮政府、街道辦事處，而征收上來的費用有30%至40%返給了鄉鎮，另外一部分用于補充縣計生委的人員工作經費。甚至在一些地方有80%至90%的收入都留在縣級及以下計生部門，而這些收入則主要用于工作人員的激勵上。這樣就造成了基層計生部門為了征收而征收，在生育前視而不見，而生育后卻義正言辭地征收社會撫養費，產生了基層政府與民眾之間的沖突。而重要的是超生者有繳納社會撫養費的義務，但沒有承擔地方政府經費的義務，從這個角度來說，資金去向確實產生了不公平。

3.缺少規范的票據及卷宗管理體系

地方政府在征收社會撫養費時沒有規范使用票據。部分地方政府沒有使用社會撫養費征收的專用發票，或是存在著收錢不開票、打白條的現象;部分地區并未對違法生育難征收的對象及時地更新建檔、錄入征收信息，并實行動態地跟蹤管理;而對于征收對象，有時并未規范地整理文書，不能確保做到一案一卷，材料齊全，繳清個案年度歸檔，這些情況不但加強了征收工作的困難性，導致部分征收對象遺漏，也造成了不公平現象的發生。

（三）政府缺少對自身監督機制及公開公示的制度

在社會撫養費的實際征收過程中，存在著部分工作人員惰性執法、以權謀私的現象，導致出現人情案、關系案等而不能嚴格堅持征收標準，出現有失公平公正的行為，而導致這種現象很大的原因在于政府缺少對自身部門及工作人員的監督機制，從而給基層政府腐敗行為的產生創造了條件。另一方面多年來社會撫養費的規模和相關數據一直沒有比較明確清晰的公開信息，如部分政府部門并未及時將繳納社會撫養費的人員名單及具體情況公開公示，導致了群眾的疑惑甚至是不滿心理。不能做到公開透明，就無法發揮群眾的監督作用，而這也給計生部門提供了尋租的空間。

（四）貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權存在差異

生育權是公民的一項基本權利，就其本意而言是憲法賦予公民的基本人權。因而每個人享有平等的生育權，理應受到尊重和保護，這種權利更不可被剝奪。但是在現實情況下，貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權存在差異。陳繼靈從法律公平角度研究社會撫養費，他認為經濟手段對于普通工薪階層超生有效，收入本來就少，還要繳納高昂的社會撫養費，只會加重家庭負擔，因而影響了他們的生育意愿和行為。而對于富裕階層來說，雖然可能面臨超高的社會撫養費，但這種征收手段卻不能有效影響他們的生育行為，甚至出現了“有錢人花錢買命”的問題。相同的法律因為人們經濟水平有所差異，而產生了不同的結果，如此便破壞了法律的平等性[5]。還有一種情況是特權階層超生，如黨政界少數人憑借手中的權力違法生育而不受處罰，這些情況在現實生活中間接影響了生育權的公平性。

三、公平征收社會撫養費的路徑

（一）健全征收法規，明確征收標準

因為各地征收標準不明確，存在著較大的浮動區間，各省份之間、人與人之間存在著差異。因此各地應根據實際情況健全社會撫養費征收管理辦法，考慮超生者實際的生活水平、收入及負擔等，明確征收的標準，確定合理的征收數額。其中最關鍵的是超生者的實際收入，在征收社會撫養費時必須充分掌握違法生育者收入的真實情況，否則，就無法體現法律法規的公平性和合理性[6]。同時應縮小各省社會撫養費征收標準間的差異，統一征收標準的合理區間，實現征收標準區域間的公平。

（二）規范社會撫養費的資金管理

1.建立社會撫養費收繳管理的監督體系

因為法律授予征收機關一定的自由裁量權，同時也給基層政府腐敗行為的產生創造了條件。降低本應按標準征收的費用，對國家、社會將是很大的損失，對此，應該建立健全社會撫養費收繳管理的監督體系。首先征收機關要進行自我內部監督，對于征收管理情況進行自查，嚴格落實好各項工作。其次需要通過立法加強對征收機關的外部監督[7]，形成內外監督合力，規范征收機關的行為。最后要加強聯合監管，落實紀檢、監察、衛生健康等部門的工作責任，聯合開展監督工作，確保社會撫養費征收管理的公平性、合法性。尤其要重點監管征收主體、對象、范圍、程序、標準等方面，防止隨意提高或者降低征收標準的現象發生。

2. 規范社會撫養費資金去向管理

為規范社會撫養費資金去向管理，首先應建立健全違法征收的責任機制，把計生部門征收的權力放進制度的籠子里。嚴格落實黨政紀處分規定、收支兩條線管理，落實問責追責制度，違法截留、挪用社會撫養費的行為要嚴格查處。其次，計生部門要公開社會撫養費去向情況，依法做好征收管理的各項工作，并使其真正落實到公民的教育、醫療保障等方面，減少公民的質疑。

3.規范社會撫養費票據及卷宗管理

各基層政府要規范票據管理，各鄉鎮明確專人管理，按季度核銷，做到票款同行、開票到戶。各鄉鎮設立“社會撫養費征收管理電子登記薄”，詳細登記每戶征收情況，做到卷宗、登記、電子檔案、票據金額一致。征收社會撫養費必須全部規范立卷，引用條款準確、簽字蓋章齊全，無缺、漏、錯項。鄉鎮核銷票據時，須將征收卷宗一并核查，無征收卷宗的，暫緩核銷票據。嚴禁未規范立案實施征收的行為。

（三）建立公開公示的機制

社會撫養費為地方政府提供了“尋租”的空間，導致人民對于社會撫養費的去向存在疑問，甚至是影響了對政府的信任程度。對此，政府一定要建立公開公示的制度，把所需的專用票據按照規定開好，并及時進行公開、公示。重要的是，不能僅公開省一級的信息，也要公開鄉鎮一級政府的信息，做到公開、透明[8]，切實保障公民的知情權。所有征收案件都要做到“三級三榜”公示，即在《社會撫養費征收告知書》、《社會撫養費征收決定書》送達的當天以及社會撫養費征收專用票據出具后，在鄉（鎮）、村（居）、村民組三級“政務公開欄”或顯目位置將有關征收內容進行張榜公布，自覺接受群眾監督。

（四）加強社會撫養費征收隊伍建設

加強社會撫養費征收隊伍的建設，首先要增強社會撫養費執法隊伍的力量，選拔素質高、能力強、有職業操守的工作人員組成廉潔的政府，提高政府的威信。其次要配備專業的執法設備，現代社會的飛速發展及網絡現代化要求建立一個高效的政府，所以在征收社會撫養費過程中要有專門的人負責攝像錄音，形成電子資料并進行存檔，方便日后資料的提取。最后要加強工作人員培訓，開展思想素質及業務能力培訓，提高執法人員的業務水平，使其做到知法用法、嚴格執法[9]。

結語

本文主要在公平視角下，分析了社會撫養費在征收標準、資金管理、生育權方面存在的不公平現象，并運用系統研究法有針對性地提出社會撫養費的發展路徑。具體來說，社會撫養費征收過程中不公平之處表現在：各地征收額差異懸殊，征收流程具有很大的隨意性;其收繳管理存在差異、資金去向管理不明確;公民的生育權實際產生差異。究其原因則是社會撫養費的征收標準不統一、收繳管理以及資金去向管理體系不健全、政府缺少規范的票據及卷宗管理體系;政府缺少對自身監督機制及公開公示的制度;貧富差距、社會地位不同造成了公民的生育權存在差異。針對以上不公平現象，對于社會撫養費的發展路徑探討便具有了現實意義。對此，政府應健全征收法規，明確征收標準;建立社會撫養費收繳管理的監督體系;規范社會撫養費資金去向、票據及卷宗管理;建立公開公示的機制，保障公民的知情權;最后要加強社會撫養費征收隊伍建設，使執法人員真正做到知法用法、嚴格執法。

社會撫養費政策是中國結合自身人口政策及國情所特有的政策，在我國計劃生育工作中起到了重要的作用。因此，各級政府要本著公平的理念，結合本地實際情況，不斷完善社會撫養費征收管理辦法和規定。

[參考文獻]

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[2]王琳.破既得利益才能讓社會撫養費公平[N].廣州日報，2014-11-26（F02）

[3]張國棟.社會撫養費差異不應過大[N].上海金融報，2017-8-4（B02）

[4]王陽.社會撫養費征收面臨的困境與對策研究[D].湘潭：湘潭大學，2014：19

[5]陳繼靈.論全面“二孩”背景下社會撫養費的取消[J].天水行政學院學報，2018（2）：114-118

[6]董新建.社會撫養費征收管理問題研究[D].南京：南京農業大學，2008：41

[7]王陽.社會撫養費征收面臨的困境與對策研究[D].湘潭：湘潭大學，2014：25

[8]郭建鵬.誰來清算巨額超生罰款[J].經濟，2014（2）：42-49

[9]張靜. 社會撫養費征收過程中的風險與對策[J].社會視點，2016（30）：231-234

（作者單位：燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004）