淺議我國(guó)戶籍制度

汪瀚培

摘 要：戶籍制度在我國(guó)具有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史，一直延續(xù)至今。我國(guó)建國(guó)以來(lái)，戶籍制度一直被用來(lái)限制人口流動(dòng)，起到過(guò)一定的作用，改革開(kāi)放以來(lái)，政府開(kāi)始意識(shí)到其弊端，并對(duì)其進(jìn)行了改革。本文探討了我國(guó)戶籍制度造成的種種問(wèn)題，包括對(duì)城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)效率等的影響;并評(píng)述了當(dāng)前的改革方案，分析了阻礙改革的因素，包括自增強(qiáng)機(jī)制以及政治風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)也給出了建議。

關(guān)鍵詞：戶籍制度;制度改革;自增強(qiáng)機(jī)制;政績(jī)考核

戶籍制度是一種具有中國(guó)特色的基本行政制度，歷史最早可上溯到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。以家庭為基本控制單位，是我國(guó)戶籍制度最鮮明的特征，而直到今天，戶籍制度仍包含著一套與證明身份、配置資源相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)際上，中國(guó)戶籍制度不僅是一般意義上的人口信息或人口信息與管理制度，而且中國(guó)戶籍制度長(zhǎng)期是與土地制度、賦役制度、等級(jí)制度等相互結(jié)合，賦予特定戶籍或戶籍中的特定的個(gè)人（群體）特定權(quán)利和義務(wù)，實(shí)質(zhì)是通過(guò)控制人及其權(quán)利（資源能力）進(jìn)而控制其他資源的一類制度安排和結(jié)構(gòu)。[1]

通常認(rèn)為，世界上僅有三個(gè)國(guó)家實(shí)行戶籍制度，分別為中國(guó)、北朝鮮以及貝寧，因此這是一種世界罕見(jiàn)的制度。事實(shí)上，在我國(guó)的實(shí)踐中，戶籍制度成為一種對(duì)勞動(dòng)力資源配置起到扭曲作用的政策，城鄉(xiāng)割裂、勞動(dòng)力受到歧視都是常見(jiàn)的戶籍政策帶來(lái)的負(fù)面影響。

一、戶籍制度產(chǎn)生的主要問(wèn)題

我國(guó)的戶籍制度，出去其古代歷史的原因，一定程度上是改革開(kāi)放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。計(jì)劃體制下的中國(guó)，國(guó)家以行政手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、以及人口流動(dòng)成為了計(jì)劃控制的重要組成部分。城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力流動(dòng)被人為阻斷。與輕工業(yè)相比，重工業(yè)的資本密集程度高，勞動(dòng)吸納能力較弱。因而，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略意味著犧牲掉大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，國(guó)家要針對(duì)就業(yè)問(wèn)題作出相應(yīng)的制度安排。[2] 我國(guó)于1958年頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，正式從制度化了戶籍制度，通過(guò)法律形式，基本杜絕了城市與農(nóng)村之間未經(jīng)正是許可的人口流動(dòng)。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，逐步開(kāi)始由市場(chǎng)完成對(duì)各生產(chǎn)要素的配置。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期積蓄在農(nóng)村的青壯勞動(dòng)力逐步隨著工業(yè)、服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加而向城市遷徙，勞動(dòng)力要素開(kāi)始在城市和農(nóng)村之間流動(dòng)配置。值得一提的是，我國(guó)1954年憲法第九十條曾經(jīng)保障過(guò)公民遷徙和居住的自由，但是在1975年的憲法中修正中遭到刪除，至今沒(méi)有恢復(fù)。進(jìn)城務(wù)工的原農(nóng)村戶口人員通常被稱為“農(nóng)民工”，成為了中國(guó)社會(huì)特有的一種帶有歧視性意味的一種身份。在戶籍制度下，我國(guó)出現(xiàn)了一種獨(dú)特的“市民權(quán)”的概念。社會(huì)資源嚴(yán)重依賴戶籍制度進(jìn)行分配，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利由于主要?dú)w口地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致無(wú)戶籍的外來(lái)人員無(wú)法享受所在城市的福利保障。權(quán)利與福利上的差異，造成了農(nóng)民工、乃至所有非本地戶籍人士的身份認(rèn)同問(wèn)題，這包括自我認(rèn)同與企業(yè)對(duì)所雇傭勞動(dòng)力的身份認(rèn)同。

自我身份認(rèn)同往往關(guān)系到人們的生活目標(biāo)設(shè)定（價(jià)值獲得方式）以及在城市的生活原則、生活方式，而鄉(xiāng)城遷移者基本是以農(nóng)村、農(nóng)民為參照的。來(lái)自制度的、社會(huì)的文化的偏見(jiàn)和歧視，造成了鄉(xiāng)城遷移人員對(duì)城市生活的適應(yīng)困難，并導(dǎo)致他們將“城市人”對(duì)象化，與“城市人”這一群體產(chǎn)生對(duì)立，對(duì)城市和城市居民抱有排斥心理。[3]這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)割裂的矛盾。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，“農(nóng)民工”往往只是從地域上被城鎮(zhèn)化了，而他們的思維、自我認(rèn)同，以及家庭，仍然停留在農(nóng)村。從社會(huì)心理學(xué)來(lái)看，他們的感受被相對(duì)剝奪，進(jìn)而產(chǎn)生認(rèn)同拒斥的自我保護(hù)行為，這一定程度上造成或激化了社會(huì)矛盾。

對(duì)于勞動(dòng)力的要素配置問(wèn)題，戶籍制度從多個(gè)方面阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)與合理市場(chǎng)定價(jià)，使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮其資源配置功能，并造成了流動(dòng)人口這一群體的福利損失。

首先，由于地方政府的歧視性政策，過(guò)去有許多大中城市政府規(guī)定了企業(yè)不得雇傭外地勞動(dòng)力的行業(yè)和崗位[3]，導(dǎo)致外來(lái)流動(dòng)人口的就業(yè)選擇范圍受到極大限制。同時(shí)，這一政策使得擁有本地戶籍的勞動(dòng)力在市場(chǎng)上擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，減小了競(jìng)爭(zhēng)，從而企業(yè)必然要為這一政策性優(yōu)勢(shì)支付溢價(jià)，提升了企業(yè)的用人成本。

其次，由于社會(huì)保障體系對(duì)戶籍人口與非戶籍人口的差別對(duì)待，非戶籍人口的基本的社會(huì)福利得不到完善的保障。在地方財(cái)政負(fù)擔(dān)社會(huì)保障支出的情況下，是否享有社會(huì)福利的資格往往是根據(jù)是否具有本地戶口確定的。尤其對(duì)于流動(dòng)勞動(dòng)力人口的子女，直到今天都無(wú)法享有與戶籍人口同等的教育機(jī)會(huì)。帶有戶籍要求的入學(xué)制度保障了戶籍人口的教育權(quán)利，卻是以外來(lái)流動(dòng)人口的福利犧牲為代價(jià)的。因此，在無(wú)法取得戶籍的情況下，流動(dòng)勞動(dòng)力得不到所在城市長(zhǎng)期居住的保障基礎(chǔ)，他們的遷移預(yù)期只能是暫時(shí)性的，或流動(dòng)的[4]。這種暫時(shí)性的遷移預(yù)期同樣為其雇主所知，在雇主的雇傭決策中，就隱含了外來(lái)勞動(dòng)力較高的離職預(yù)期。在一些員工培訓(xùn)成本較高，雇主期望員工穩(wěn)定的行業(yè)中，外來(lái)流動(dòng)人口被賦予了政策性的天然劣勢(shì)，具有較低的競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，在戶籍制度阻礙外來(lái)勞動(dòng)力進(jìn)入之余，它也是本地勞動(dòng)力流出的一大阻力。對(duì)于城市居民，尤其是一線城市居民而言，由于社會(huì)福利的差異，他們的戶籍客觀上是具有價(jià)值的，放棄所在城市戶籍流動(dòng)至其他城市，是一種巨大的潛在損失。這樣的損失不僅對(duì)原住居民是存在的，對(duì)耗費(fèi)時(shí)間、精力成功取得戶籍資格的外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，再次外遷其他城市更是不可接受的沉沒(méi)成本損失。即使勞動(dòng)力本身已經(jīng)不適應(yīng)一線城市的競(jìng)爭(zhēng)，不匹配就業(yè)崗位需求，但由于戶籍制度的福利與就業(yè)保護(hù)機(jī)制，他們就有意愿、更有能力繼續(xù)留存于一線城市，而非在市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)下流向二三線城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)。這樣的反向流動(dòng)阻礙導(dǎo)致了大城市人口只出不進(jìn)，一線城市規(guī)模一味擴(kuò)大，人口負(fù)擔(dān)不斷加劇，從而戶籍資格更加難以取得，形成惡性循環(huán)。

但是，戶籍制度存在至今，并非一無(wú)是處，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，它存在或存在過(guò)一定的合理性和積極意義。回顧拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，過(guò)度城鎮(zhèn)化往往導(dǎo)致大城市附近貧民窟聚集，影響市容市貌，同時(shí)影響城市治安穩(wěn)定。我國(guó)的戶籍制度賦予了政府按規(guī)劃優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)的法律基礎(chǔ)，行政當(dāng)局可以以戶籍制度作為依托，遣送外來(lái)人口離開(kāi)城市，客觀上阻止了貧民窟的出現(xiàn)。

二、對(duì)現(xiàn)行改革方案的評(píng)述

戶籍制度改革是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)重要命題，關(guān)于這一改革的研究自改革開(kāi)放伊始便從未有過(guò)停歇。盡管從頂層設(shè)計(jì)的角度而言，這一改革得到了足夠的重視，但由于制度變遷所具有的路徑依賴效應(yīng)，戶籍制度改革仍存在著許多阻力。

2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，確立了新型戶籍制度改革的目標(biāo)——促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋[5]。這份意見(jiàn)要求逐步調(diào)整戶口遷移政策，對(duì)小城市、中等城市、大城市、特大城市區(qū)別對(duì)待，從小城市的“全面放開(kāi)落戶限制”到特大城市的“嚴(yán)格控制人口規(guī)模”，中央對(duì)戶籍制度的改革仍然慎之又慎，保持循序漸進(jìn)的態(tài)勢(shì)。

小城市由于數(shù)量多、人口密度小、福利水平低等原因，在我國(guó)高速城鎮(zhèn)化低大背景下，人口遷入意愿往往達(dá)不到城市容量，因而幾乎不存在落戶矛盾，反是地方政府采取各種優(yōu)惠政策，希望擴(kuò)大戶籍人口數(shù)量，以達(dá)到城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的，放開(kāi)落戶限制也是自然而然、水到渠成。

然而，大城市以及特大城市作為我國(guó)戶籍矛盾最為突出的區(qū)域，恰恰得到的改革幅度最小。對(duì)于大城市，尤其是特大城市而言，他們的戶籍管制具有一種自增強(qiáng)機(jī)制。城市戶籍管制越嚴(yán)格，能夠享受排他性公共品的外來(lái)人口越少，非排他性公共品供給水平就越高，由于外來(lái)人口向特大城市流動(dòng)的原因主要在于追求更好的非排他性公共品，而不在于排他性公共品，因而嚴(yán)格的戶籍管制導(dǎo)致外來(lái)人口進(jìn)一步向特大城市流動(dòng)，這又促使特大城市政府為了控制排他性公共品享受范圍而進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍管制。[6] 在學(xué)者鄒一南的研究中，這種戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制在特大城市形成局部正反饋，盡管效率低下，卻仍然成為了一個(gè)自我鎖定的均衡。享有戶籍特權(quán)的排他性公共物品通常包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等。醫(yī)療、養(yǎng)老體系對(duì)于就業(yè)職工而言，由于其單位加個(gè)人按比例負(fù)擔(dān)的模式，通常對(duì)地方財(cái)政不會(huì)帶來(lái)過(guò)多的負(fù)擔(dān)，因此在目前的制度下，參加社保并不需要本地戶籍，甚至買房落戶受到社保繳納年限的限制。但作為一種健康的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不能是農(nóng)村勞動(dòng)力自己一人的城鎮(zhèn)化，他們的親屬絕不能被忽視。對(duì)于非戶籍人口職工年邁的父母，由于他們沒(méi)有工作，無(wú)法參與職工醫(yī)保體系，一旦加入城市醫(yī)保，只能由居民醫(yī)保體系進(jìn)行保障;而養(yǎng)老金部分，城鄉(xiāng)差別則更大，他們通常只能留在農(nóng)村享受養(yǎng)老保障。對(duì)于非戶籍人口的子女，在當(dāng)?shù)負(fù)碛薪邮芙逃臋C(jī)會(huì)是尤其重要的，但教育資源是一種較之社會(huì)保障更具有排他性的公共物品。教育資源，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源很難在政府財(cái)政的投資之下迅速擴(kuò)張，因此它的分配更關(guān)系到城市戶籍居民的切身利益，稍有不慎，便可能引發(fā)社會(huì)矛盾。于是在政府的考量下，義務(wù)教育階段幾乎完全按戶口所在學(xué)區(qū)分配教育資源，高中階段嚴(yán)格按照戶籍所在市、區(qū)、縣劃定報(bào)考學(xué)校范圍，最大化地剝奪了外來(lái)非戶籍人口子女受教育的機(jī)會(huì)，這種舉措事實(shí)上強(qiáng)化了戶籍制度，成為自增強(qiáng)機(jī)制的一個(gè)典型。

除了特大城市戶籍人口的自身利益導(dǎo)致戶籍管制自增強(qiáng)之外，地方政府的考核機(jī)制也容易導(dǎo)致改革的受阻。對(duì)于我國(guó)地方政府的考核而言，環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管等維度長(zhǎng)期以來(lái)都屬于“軟指標(biāo)”，難以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“硬指標(biāo)”向抗衡[7]，而突發(fā)事件更是“一票否決制”的指標(biāo)。如果發(fā)生突發(fā)事件，地方政府則不能通過(guò)考核，領(lǐng)導(dǎo)班子便被認(rèn)為不稱職[2]，因此，社會(huì)維穩(wěn)、防止突發(fā)事件發(fā)生一向是地方政府工作的重中之重。放開(kāi)戶籍管制，短期之內(nèi)對(duì)特大城市而言必然導(dǎo)致人口涌入，人口密度進(jìn)一步上升，就業(yè)、住房以及公共資源等的競(jìng)爭(zhēng)加劇。在本地職工生活成本增加，甚至是失業(yè)率上升的情況下，社會(huì)不安定因素便會(huì)加劇，由此便可能導(dǎo)致突發(fā)事件，這對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，是一種不可負(fù)擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)。而采取一貫的就業(yè)保護(hù)政策，歧視外來(lái)勞動(dòng)力，保持現(xiàn)狀的相對(duì)穩(wěn)定，是一種“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的策略，犧牲長(zhǎng)期可能的改革紅利來(lái)?yè)Q取眼下的社會(huì)穩(wěn)定。

基于上述分析，要真正落實(shí)戶籍制度改革，最終必須要著手于一線特大城市，而著手一線特大城市，至少要破除戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制與地方政府政績(jī)考核兩大矛盾。對(duì)于地方政府政績(jī)考核，在繼續(xù)探索完善考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)?shù)馗鶕?jù)戶籍制度改革這一長(zhǎng)期問(wèn)題作出針對(duì)性調(diào)整。尤其，決策風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)中央一級(jí)決策的形式，從地方政府一級(jí)轉(zhuǎn)移，從而增加地方官員推進(jìn)制度改革的動(dòng)力。

對(duì)于戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制，破除排他性公共物品的戶籍供應(yīng)特權(quán)是一大關(guān)鍵。在形成自我鎖定均衡的情況下，也許只有通過(guò)外部的、最高層的強(qiáng)制性行政命令來(lái)打破這一局面。這也許會(huì)增加特大城市的財(cái)政壓力，但事實(shí)上，如今一線特大城市基本只享受了勞動(dòng)力流入帶來(lái)的巨大人口紅利，卻沒(méi)有承受了為勞動(dòng)力人口的家庭提供社會(huì)福利所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。教育資源的分配與教育公平可能是改革中最棘手的問(wèn)題，它們需要緩慢漸進(jìn)式改革，但當(dāng)務(wù)之急是防止資源分配與戶籍的關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)，允許異地高考就是一個(gè)有積極意義的探索。

當(dāng)然，對(duì)于上述措施而言，特大城市原住戶籍居民的利益不論從短期還是長(zhǎng)期而言都將受到損害。針對(duì)這一群體的保障、安撫工作，不僅是一個(gè)有關(guān)公平的問(wèn)題，也是一個(gè)有關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。因此，迅速的運(yùn)動(dòng)式的激進(jìn)改革無(wú)論如何都是不可取的，而這些問(wèn)題也許需要通過(guò)一些非經(jīng)濟(jì)政策的手段，由當(dāng)?shù)卣诟母锏臅r(shí)段內(nèi)逐步解決。

三、總結(jié)

本文在探討戶籍制度帶來(lái)弊端的基礎(chǔ)上，評(píng)述了當(dāng)前戶籍制度改革方案，并給出了一定的建議。現(xiàn)行戶籍制度作為一種歷史遺留的制度，已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制下的勞動(dòng)力要素自由配置要求，并造成了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的隱患。對(duì)非戶籍人口的歧視性政策造成了諸如身份認(rèn)同、社會(huì)福利差異等矛盾，它們不僅影響了經(jīng)濟(jì)效率，還一定程度上破壞了社會(huì)公平。現(xiàn)行改革方案遵循了小城市的“全面放開(kāi)落戶限制”，特大城市的“嚴(yán)格控制人口規(guī)模”的框架，這一方案繼續(xù)了改革進(jìn)程，卻沒(méi)有解決戶籍矛盾最嚴(yán)重的特大城市。本文論述了阻礙改革的自增強(qiáng)機(jī)制與政績(jī)考核機(jī)制，他們形成了一種自我鎖定的均衡，一旦改革必然遭到既得利益者的反對(duì)，甚至可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。改革是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，本文籠統(tǒng)地認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)漸進(jìn)式改革方案破除自增強(qiáng)機(jī)制，化解利益矛盾，而落到實(shí)處的有效方案仍有待研究。

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（作者單位：蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）