加強“法治海事”建設　預防和化解行政爭議

黃燕品

浙江海事行政爭議調解中心在寧波海事法院掛牌成立，既是貫徹落實法治政府建設的工作要求，又是深化海事司法職能向行政爭議調解拓展的具體舉措，對實質性化解海事行政爭議，促進綜合治理，提升行政執法效能具有重要的意義，充分表明浙江省委省政府、寧波市委市政府對海洋經濟社會發展和打造良好的營商環境的高度重視，對海事行政執法領域的關心、關注和支持。

一、成立海事行政爭議調解中心是構建海事糾紛多元化化解機制的新途徑、新方法

習近平總書記強調，對人民內部矛盾，要善于運用法治、民主、協商的辦法進行處理。成立海事行政爭議調解中心是踐行《行政訴訟法》《行政復議法》精神，強化司法調解、復議調解、行政調解協同，充分發揮調解工作對依法裁判、行政復議的補充作用，為海事糾紛調解創造了高效、便捷的解決途徑。調解中心的成立是新時代防范和化解海事執法領域爭議的開創性舉措，是浙江法院創新新時代“楓橋經驗”在海事行政領域的重要實踐，對促進形成尊重、理解、和諧的海事領域行政執法關系，營造良好的海事行政執法環境，促進“法治海事建設”，推動寧波海事發展具有重要的作用和意義。

寧波海事局是浙江海事局所屬的副廳級分支機構，主要承擔著寧波沿海和內河通航水域水上通航秩序維護、水域環境污染防治、海上人命救助等職責。管轄水域點多線長，監管對象多、全，碼頭、抵港船舶大型化，船舶流量密集，貨物吞吐量大。

2018年，寧波舟山港年吞吐量超10.8億噸，穩居世界第一;集裝箱吞吐量突破2600萬TEU，實現大跨越。轄區安全形勢持續穩定，海事安全監管工作取得新成效，行政執法工作呈現新特點：一是現場執法任務重。全年完成執法任務4.2萬項，出動執法人員6.3萬人次，檢查船舶2.4萬余艘次。二是政務辦理任務重。全年共辦理10萬余件，實現所有政務事項“最多跑一次”，并于去年底推行“就近跑一次”政務服務改革。三是行政處罰多，金額大。實施行政處罰3803件，平均罰額超5000元，危防管理領域均額超1.5萬元，單件最高達6萬元。四是難點多，難度大。實施扣押、滯留船舶87艘次，治安、司法移送14件，促成拆解船舶24艘，“兩船”、“三無”殘油接收船等困擾轄區多年的監管難題得到有效解決。

雖然寧波海事局持續十年保持行政執法“零”訴訟、“零”復議，但在一些特殊領域，特別是行政處罰、行政強制和事故調查工作，往往具有涉外性強、社會影響大、標的大，行政執法訴訟、復議風險突出的特征，成立行政爭議調解中心，推進行政調解工作很有必要，對有效化解行政爭議具有重要的現實意義。

二、持續加快“法治海事”建設，有效防范和化解海事行政爭議

打鐵還須自身硬。寧波海事局始終將加強“法治海事”建設作為預防和化解行政爭議的前移關口，將預防和化解行政爭議作為執法能力建設的重要導向和目標，注重事前預防和源頭化解，抓早抓細抓出成效。

（一）突出執法能力建設，始終堅持將規范執法行為作為防范海事行政爭議的根本路徑。

加強海事依法行政能力建設是預防和減少海事行政領域爭議發生的核心內容。一是建立健全執法規范和制度。構建形成以“權責清單”為核心，海事執法事權劃分和執法履職標準為一體的海事執法履職體系，以“綜合管理體系”為主體的執法制度體系，從實體和程序兩個方面有效規范海事執法行為。二是建立執法責任風險防控機制。開展以責任制為中心、六項機制為依托的“1621”行政執法和黨風廉政責任體系建設，制定并實施《執法責任風險防控手冊》，標識了每類執法事項、環節可能存在的行政爭議、追責責任風險和預防措施，列為全員培訓的“必修課”，做到爭議防范應知應會。三是全面實施行政執法全過程記錄。配置4G執法記錄儀，推進4G綜合監控平臺建設應用，推進執法過程管控從書面留痕到音視頻全過程記錄的升級跨越，實現執法過程可回放、可追溯，打造“陽光化”執法界面，在行政爭議防范和化解中起到重要作用。

（二）突出重點領域防范，始終堅持依法行政最大限度預防行政糾紛。

重點領域的治理是行政執法的重點、難點，也是行政糾紛易發、多發領域。2017年下半年開展的“兩船”治理、“三無”殘油接收船清剿不但取得了突出的成效，更為可喜的是未發生一起行政復議、訴訟等行政糾紛事件。一是堅持疏堵結合，充分發揮市場“指揮棒”作用。事前開展多方、多次、多角度調研，緊緊抓住沙石船舶業主“要安全，怕出事”的本質需求和沙石產業鏈存在的利益分配不合理的現狀，形成并堅持“政府主導著力治本、海事牽頭強力治標、市場引導持續發力、各方參與共同受益”的治理原則和思路，得到了企業的充分認可和支持。二是持續高壓執法，彰顯海事“藍色鐵軍”形象。全局上下一心，嚴格按照法律法規高標準執法，不搞分步治理、不設法外標準、不留過渡窗口，靈活采用錯時執法、彈性工作機制，設置“攔截線”，以統一的標準和要求持續高壓嚴打各類違法行為，打消船東的觀望情緒。三是強化行政司法聯動，形成綜合治理格局。深化與海事法院的合作聯動，出臺了船舶行政強制、非訴強制執行案件移送等工作指導意見，并將據不執行海事行政處罰決定的砂石船“老賴”列入“全國法院失信被執行人名單”。加強與公安邊防合作，首次發文明確了9種可實施行政拘留的違法營運行為，為海上無證駕駛案件的治安處罰和拘留提供制度依據。通過以上系列舉措，在取得治理成效的同時，有效預防了行政糾紛的發生。

（三）重視舉報信訪處置，始終堅持抓早抓小有效防范行政矛盾激化。

信訪是政府部門聯系群眾、服務群眾，及時化解矛盾糾紛的重要渠道。寧波海事局十分重視信訪、舉報的處置工作，切實將行政矛盾解決在萌芽狀態。一是建立完善的溝通渠道和回應責任制度。多途徑拓展信息和溝通渠道，形成以傳統來電來訪、官方網站和微信微博新媒體為一體的來信來訪渠道，暢通行政相對人訴求反應渠道。建立局辦公室歸口管理，局屬各單位、部門分工負責的信訪工作機制。堅持“誰主管、誰負責”的原則，強化各級領導責任意識，層層落實信訪工作領導責任制。二是強化督辦督查抓實效。將信訪、舉報查處工作列入局工作督辦的重點內容，納入工作督辦系統實施全程電子化督辦，實施“局領導親自批示、責任部門限時反饋、局辦公室全程跟蹤”的督辦機制，確保件件有處理，次次有反饋。近三年有效處理各類信訪、舉報50余件，群眾訴求和矛盾糾紛得到妥善解決。此外，寧波海事局高度重視突發事件維穩和民事訴求的協調解決工作，協調解決了 “CATALINA”輪與“魯榮漁58398”涉外事故民事賠償事宜，并將該案依法移送追究司法責任，該案入選最高人民法院十大海事訴訟典型案例。發揮專業優勢，先后派員趕赴外地處置“浙寧漁11002”、“利佰達5”沉船造成的人員重大傷亡事故，協助地方政府做好維穩和善后處置工作。

（四）重視普法宣傳教育，始終堅持主動作為，營造良好的法治環境。

普法宣傳教育是全面推進依法治國、深化法治政府建設的基礎性工作。寧波海事局十分重視普法的“教育、培樹和滲透”作用，通過普法宣傳和安全管理互交式體驗等有效途徑，促進相互理解和信任，努力實現海事監管法律效果和社會效果的統一。一是創新實施開放式海事管理。以增強安全管理交互式體驗為導向，推出開放式安檢、《船員在船安全指引》、滯留船舶回港后評估、服務港航講師團、新聘和轉崗船員遠程培訓和考核、“海事公開課”系列精品視頻等開放式海事管理系列舉措，幫扶航運公司、船員和社會公眾提升安全素質和安全管理水平，強化了相互理解和信任，營造了和諧的管理氛圍。二是扎實推進法治宣傳教育工作。推進落實“誰執法誰普法”的普法責任制，編制普法責任清單，定期組織開展“政務趕集”“船員沙龍”等活動，建立并實施“以案釋法”常態化工作機制，多途徑定期推送典型案例40余件，促進航運企業和從業人員管理水平和安全意識提升的同時，增進相互間的理解和信任，建立海事執法良好的“官民”關系，為海事行政執法營造了良好的法治氛圍。

三、把握海事執法特點，深化合作交流，充分發揮海事行政爭議調解作用

隨著海洋經濟的發展，新業態不斷涌現，海上執法呈現了一些新特點：一是違章行為多發，處罰案件多。近三年平均每年違章查處數量3000件以上。二是法律要求高，執法嚴。陽光透明化執法、閉環式監管已成為行政執法新常態。三是船舶流動性大，涉外性強。日均船舶流量3500余艘次，其中7%為外國籍船舶。四是船舶大型化，標的大。萬噸級船舶日均進出港110余艘次，寧波籍萬噸級以上船舶逐年增長，2018年寧波籍10000總噸以上的船舶同比增長達24.6%。五是新問題多，執法難度大，尤其是在渣土船舶、沙石船、游艇和游釣休閑等管理方面，還存在法律法規不健全、執法責任邊界不清晰等問題。

海事執法任務重，手段有限，壓力大。因此，在海事執法爭議的調處過程中，這些特點和因素應值得關注和重視，如何有效防范和化解行政爭議也值得進一步探討。要加快推進海事行政爭議調解中心的運行。正確處理司法、調解關系，科學界定調解范圍，健全規范和制度，加強調解團隊建設，有效及時解決行政爭議。要深化共建共享共贏。健全部門間合作共享機制，充分發揮中心專業團隊和專業技能的作用，深化行政執法規范、爭議防范和涉海問題協同研究，共同營造良好的法治環境，以法治全力保障海事系統“走在前列”。