政府治理視角下我國智慧城市建設現狀與對策

楊惠茜

摘 要：城市治理是政府治理的重要內容。智慧城市作為城市發展的一種新趨勢，不僅改善了都市面貌，也影響了人們的思維方式、行為方式以及社會組織方式，這也給政府治理帶來了新的挑戰。我國智慧城市建設雖取得了顯著成效，但總體而言還處于初級階段，仍存在一些發展困境，例如人才儲備不足等。針對這些問題，本文從政府治理視角下探索我國智慧城市建設的完善對策。

關鍵詞：政府治理;智慧城市;智慧政府;智慧市民

1 引言

隨著城市化進程的加快，“城市病”日益凸顯，交通擁擠、環境污染、能源緊缺等問題伴隨著經濟的迅速發展逐漸暴露，成為城市建設和管理的一大困境。智慧城市應運而生。智慧城市是城市在現代化信息技術推動下的一種發展新形態，通過各種信息技術來優化城市的運作方式，從而有效提升城市公共管理的效率，優化公共服務提供的質量。城市治理是國家治理的重點之一，政府在智慧城市建設中所發揮的作用不容忽視。同時，值得我們關注的是，大數據及其技術的應用推動新一輪的政府治理變革創新，為智慧政府治理創造了條件，對政府的治理理念以及治理模式產生了巨大的影響。換言之，為了了更好地順應時代的進步，政府也應當更加“智慧”。然而，我國政府在智慧城市的建設過程中也遭遇許多困境，亟待突破。因此，從政府治理的視角下去探討我國智慧城市建設的現狀及對策，在當下具有重要的意義。

2 政府治理與智慧城市概述

2.1 政府治理與智慧城市的內涵

2.1.1 政府治理

治理是指政府的行為方式，以及通過某些方式用以調節政府行為的機制。政府是指國家進行統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關。政府是維護國家安全與主權、加強國防建設、消除社會隱患和內部腐敗、控制污染保護生態環境、推廣吸收民間先進科學技術和經驗、鼓勵創新創造、淘汰落后產品產能和生產工藝、提高國民生產能力、優化社會結構，研究社會現象、培養領導，實施城鄉規劃、開展破除迷信、減貧扶貧防貧、促進社會進步的特殊機構。

人類社會實踐經驗表明，政府治理是社會的必需品，任何一個社會都需要治理。一個完善的治理體系，是推動科學發展的基礎，也是維持內外秩序的內在要求。陳廣勝（2007）指出，政府治理主要從制度供給、政策激勵和外部約束三方面體現。制度供給是指政府所制定的行為規范或制度，用以規范其他主體的行為，以保證其他主體的活動在可接受的范圍內。政策激勵是指政府在某些領域為社會力量介入公共管理和提供公共服務創造條件，在行政、經濟等方面給予一定的支持;外部約束是指政府在制度供給和政策激勵的同時對其他主體的行為是否合乎規范具有判定權，對超越制度約束的性行為進行懲罰。

綜上所述，政府治理是指政府在職權范圍內，對公共事務的管理、公共服務的提供以及根據管理和服務對象的反饋而不斷優化改進管理和服務方式的過程。張成福（2018）提到，政府的治理必須與時俱進，求新求進，適應外部環境的變化，否則可能出現治理的危機，導致國家的衰敗。因此，對于高新技術的發展所帶來的外部環境的變化，政府應該主動思考如何應對，建立一個能推進城市可持續健康發展的治理體系。

2.1.2 智慧城市

2010年，美國IBM集團正式提出“智慧的城市“愿景，引發了學術界內對智慧城市的廣泛關注。對于智慧城市的內涵，目前還沒有形成統一的認識，不同學者從不同的角度進行詮釋。張永民（2011）從城市運行模式的角度探討智慧城市，認為智慧城市是一種新型的城市運行模式，是智能化的數字城市與物聯網相結合的產物，主要通過物聯網基礎設施、大數據、云計算、地理空間信息集成等信息技術的網絡組合來提升城市的經濟發展質量、管理水平和運行效率。李春佳（2015）從城市發展角度出發，認為城市發展需要城市市民知識化、技術智能化以及環境智慧化，因此智慧城市勢在必行。李伯虎（2012）從系統論角度理解智慧城市，認為這是一個由高新技術推動和支撐下建立起的市民個體、企業和政府多方聯動和共贏的新城市生態系統。綜上，筆者認為，智慧城市是城市治理的一種新形態，以高新科技為前提，實現互聯網與物聯網機制的有機結合，通過參與式治理，促進對人力資本、社會資本的高效投資以及對自然資源的科學管理，推動經濟可持續健康發展，同時滿足政府、企業、公眾等多方的現實需求。

2.2 政府在智慧城市建設中的重要作用

吳曉林（2018）指出，智慧城市不是簡單地取代數字城管或信息化建設，而是推動社會治理社會化、專業化、智能化和法治化的關鍵。王璐（2013）指出，智慧城市發展面臨的最大問題在于轉變地方政府管理職能，而不是技術問題或資金問題。李旎（2019）提出，政府介入智慧城市建設具有重要的意義，其作用主要體現為：一、為智慧城市建設提供政策等多方面的支持;二、提高智慧城市的運行效率和模式的轉變。劉淑妍、李斯睿（2019）認為，智慧城市本身并不智慧，需要政府進行智慧治理，鼓勵各種利益相關者參與決策以及提供公共服務。綜上，智慧城市的發展不能依靠單方力量，而是需要政府各部門、企業、市民及其他社會力量的共同參與，而在這個過程中，政府的引導及支持，起著十分重要的作用。智慧城市將開啟從“找政府辦事”向“政府主動服務”的新時代，這意味著政府職能從管理型政府向服務型政府逐漸轉變。

3 政府治理視角下我國智慧城市建設現狀

3.1 我國智慧城市建設的進展

3.1.1 我國智慧城市的數量

與國外對比，我國智慧城市的建設起步較晚。早在2006年，南京市就提出構建智慧城市的初步設想，后于2009年明確提出“智慧南京”這一戰略構想。2010年起，智慧城市這一概念在中國逐漸引起關注。2012年我國開展智慧城市試點工作，許多一線城市都被納入智慧城市建設行列。黨的十九大對建設智慧社會作出戰略部署，目前，我國智慧城市試點約達300個，計劃建設或正在建設的智慧城市超過500個，其中包含全國95%的副省級以上城市，超過76%的地級城市。可見，在中國，智慧城市的建設將成為新常態。

3.1.2 我國智慧城市的具體應用

我國智慧城市的應用非常廣泛，深入到社會的諸多領域。吳勝武、閆國慶（2010）提到，智慧城市的應用具體體現為智慧政府、智慧醫療、智慧教育、智慧交通、智慧安全、智慧能源、智慧企業、智慧社區、智慧公共服務、智慧物流。岳梅櫻（2012）還提到智慧水管理、智慧商務、智慧建筑等概念。可見，無論是市政設施方面，還是公共服務方面，抑或是社會管理方面，還有企業發展方面，都能發現智慧城市所帶來的變化。

3.1.3 我國智慧城市的建設水平

我國智慧城市的建設主要分為三種類型：第一類是把智慧城市當作新工程項目來做;第二類是繼續采用數字城市的建設方法和水平建設智慧城市;第三類是對智慧能力的構建，例如上海、三亞，整合各方力量，運用技術手段和其他制度技術相協調共同建設智慧城市（丁金群，2018）。實際上，智慧城市的發展可分為四個階段，依次為數字化、網格化、智能化、智慧化。目前，我國大部分智慧城市的建設還停留在網格化階段，只有少數智慧城市的建設開始向智能化、智慧化階段邁進，但總體而言，整體的建設水平在不斷提高（劉劍等，2019）。

3.2 我國智慧城市建設中存在的問題

3.2.1 缺乏整體規劃，存在一定的盲目建設

目前，我國智慧城市的建設缺乏科學、統一的頂層設計，國家層面并未出臺關于智慧城市的相關規劃。由于缺乏頂層設計，各個城市相關建設部門在智慧城市建設過程中顯得盲目和隨意，缺乏長期且可持續的建設方案。在我國，一些城市急功近利，把智慧城市建設視為“政績目標”，急于求成，匆忙投入到智慧城市建設中，缺乏建設規劃的情況下購買大量硬件設備，在建設過程中才發現資源過剩，無法得到有效利用，形成浪費。同時，政出多門，建設主體不明確的現象也較為普遍，公共部門之間存在信息鴻溝，信息孤島問題嚴重，導致重復建設，浪費資源。

3.2.2 城市規劃同質化嚴重，缺乏個性與創新

我國智慧城市建設以政府為主導，政府對智慧城市進行規劃與設計時，一般采用傳統設計而不是藝術設計。在結構方面，不同城市的政府之間會相互借鑒，甚至是直接復制，沒有結合當地特色，也無法做到因地制宜。這不僅造成我國大部分智慧城市建設存在雷同的現象，也導致資源無法得到有效的配置，造成浪費。沒有以當地市民的需求為出發點打造出的智慧城市，只能停留在智能化階段，無法真正實現智慧化發展。

3.2.3 缺乏技術人才及公共管理人才，競爭力不足

智慧城市的建設離不開技術人才。然而，目前我國智慧城市建設由于缺乏技術人才，未能形成專業的智慧城市建設團隊，本土企業研發能力相對不足，導致過于依賴國外技術，核心技術還是主要依托外國企業或其他國外研發部門。由此一來，信息安全已然成為一大隱患。另外，智慧城市建設與管理需要多學科交叉的復合型人才，對于公共管理人才的要求越來越高，既要懂管理，前提還要懂技術。這意味著，傳統的公共管理人才培養模式已無法適應時代的要求。缺乏公共管理人才，就是缺乏整體操盤的關鍵人才，這已成為中國智慧城市進步的一大困境。

3.2.4 市民參與建設程度不高，建設脫離市民實際需求

智慧城市建設的根本目的在于為市民群眾提供更有效的服務以及監測、優化城市現有基礎設施。對于技術的革新及對大數據的運用目的在于以一種新的方式滿足市民的需求。因此群眾智慧必須得到充分的發揮。然而，目前我國社會公眾對于智慧城市建設的感知度不高，對智慧城市的概念還比較模糊，對于智慧城市建設的必要性和緊迫性認知還有待提高。這也導致大部分市民參與建設的力度不足，在城市建設的規劃及相關政策上沒有充分表達其利益訴求，政府對市民的實際需求并不了解。具體表現為一些智慧應用與公眾服務需求匹配度較低等，這在一定程度上阻礙了我國智慧城市建設的步伐。

4 政府治理視角下完善我國智慧城市建設的對策

4.1 加強頂層設計與整體規劃，提升建設可持續性

政府作為智慧城市建設的主導力量，應該當好“總設計師”，從整體上做出正確、合理的規劃，從而引導各城市各部門各行業高效、有序地投入到智慧城市的建設中。從國家層面上，首先，在建設方針方面，政府應該明確智慧城市的發展方向，構建出智慧城市的建設模型，倡導各城市以人為本、因地制宜。其次，在體制結構方面，政府應搭建信息共享平臺，解決政府內部各部門之間的信息不對稱問題，明確智慧城市建設責任主體，合理分工，促進部門間協作，避免各自為政，提升政府管理效率。最后，在法律法規方面，國家政府部門應出臺具有指導性、可操作性的法律法規，嚴格規范和約束各建設主體的行為，包括政府本身、企業、市民等。在此基礎上，地方政府再根據地方實際情況出臺更具體的實施細則。

4.2 因地制宜，智慧整合，實現多元共治

李克強總理曾指出，發展智慧城市的同時要做到保護和傳承歷史、地域文化。因此，各地地方政府在打造智慧城市的同時，不要盲目跟風，在借鑒先進地區的規劃思路時必須緊密結合自身發展實際、需求和定位，著眼于區域優勢，做到因地制宜，打造具有特色的智慧城市。同時，智慧城市的發展涉及多個利益主體，包括政府、企業、市民及其他組織，需要協同參與建設與管理。地方政府要建立多元治理機制，通過出臺相應的政策法規鼓勵企業與其他組織參與智慧城市建設，積極搭建各種平臺，例如融資平臺、創新平臺、公共服務平臺等，對資源進行智慧整合，充分發揮資源配置的作用，保證資源達到最優配置。

4.3 加強人才培養，促進技術與管理創新

習近平總書記強調，發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力。這意味著，我國智慧城市的建設必須注重人才引進和培養工作。政府要加強智慧城市建設人才儲備，一方面通過各項激勵政策引進國外頂尖人才;另一方面，應建立人才培養機制，提升我國技術上自主研發能力以及智慧治理能力，從學校教育抓起，培養“技術+管理”型智慧人才。首先，在學校教育中要注重培養學生的創新思維、管理及其他方面的能力;其次，政府可考慮與高校合作共建相關專業課程，打造智慧城市專業人才;再者，政府應加強引導，促進產、學、研深度融合;最后，政府應重視加強智慧城市專業人才國際交流，可派遣技術人才到國外頂尖企業或組織交流學習，同時也可邀請國外專家到我國企業、高校進行交流，營造開放包容、互學互鑒的良好氛圍。

4.4 鼓勵市民參與建設，打造智慧市民

高效便民是推進智慧城市建設的主要目的，因此，以人為本是智慧城市的出發點和歸宿點。智慧城市需要更多智慧市民。只有智慧的硬件設備，缺少智慧的市民，無法真正實現智慧城市建設目標。市民積極參與智慧城市治理協商，為智慧城市建設與管理獻言獻策，是保障智慧城市與民眾需求緊密結合的關鍵。從國際經驗看，已有許多發達國家開展針對市民智慧能力提升的專項培育計劃，我國政府也應重視市民智慧素質提高的重要性。一方面，政府應加強宣傳，提升市民對智慧城市的認識及重視程度，提高市民自我學習、自我提升的自覺性;另一方面，政府應整合社會各界教育資源與媒體資源，幫助市民了解與其自身生活、工作密切相關的智慧城市最新消息并培訓其掌握相關技能，提升市民的參與度。

5 結語

綜上所述，發展智慧城市是大勢所趨。我國要提升綜合實力及國際競爭力，必須要重視智慧城市的建設及管理。城市治理是政府治理的一大課題。政府需要主動迎接科技創新驅動下的智慧城市建設所帶來的挑戰，與時俱進，轉變政府治理理念及治理模式，打造智慧政府。從政府治理角度出發，政府在智慧城市建設與管理過程中應倡導多元共治，善于整合資源，同時也要發揮好其主導的角色，利用政策、制度、法律法規等多種手段提升智慧城市建設的可持續性，保證各種要素都能得到充分發揮其重要作用，資源配置得以優化。同時，智慧市民需要在政府的引導下更多地參與，共同努力，才能實現智慧城市的真正意義。

參考文獻

[1]陳廣勝.走向善治[M].杭州：浙江大學出版社，2007：124-125.

[2]張成福.政府治理創新與政府治理的新典范：中國政府改革40年[J].國家行政學院學報，2018，（02）：33-39+135.

[3]張永民.構建“智慧中國”的模式與對策[J].中國信息界，2011，（06）：5-12.

[4]張永民.“智慧城市”高于“數字城市”[J].中國信息界，2011，（10）：12-17.

[5]李春佳.智慧城市內涵、特征與發展途徑研究——以北京智慧城市建設為例[J].現代城市研究，2015，（05）：79-83.

[6]李伯虎.智慧城市研究與實踐[R].中國航天科工集團，2012： 5-10.

[7]吳曉林. 依托智慧城市推進治理升級[N]. 臺州日報，2018-06-06（005）.

[8]王璐. 智慧城市建設成熟度評價研究[D].哈爾濱工業大學，2013.

[9]李旎.政府在智慧城市建設中的作用研究[J].現代商業，2019，（01）：179-180.

[10]劉淑妍，李斯睿.智慧城市治理：重塑政府公共服務供給模式[J].社會科學，2019，（01）：26-34.

[11]吳勝武，閆國慶.智慧城市——技術推動和諧[M].杭州：浙江大學出版社，2010： 83.

[12]岳梅櫻.智慧城市實踐分享系列談[M].北京：電子工業出版社，2012： 32-247.

[13]丁金群.我國智慧城市建設問題及建議[J].合作經濟與科技，2018，（17）：9-11.

[14]劉劍，許云林，楊鵬飛，戴超，趙茜.我國智慧城市發展現狀與規劃建設研究[J].農村經濟與科技，2019，30（04）：195+197.

[15]焦晶，李玲.我國智慧城市建設中存在的問題及對策分析[J].西部皮革，2018，40（15）：111+119.

[16]尹麗英，張超.中國智慧城市理論研究綜述與實踐進展[J].電子政務，2019，（01）：111-121.