歐盟數字版權多層治理的理論與實踐探析

【摘要】文章以互聯網背景下歐盟《數字化單一市場版權指令》立法為切入點，以多層治理作為理論分析工具，以歐盟數字版權的治理實踐為分析對象，探討了歐盟在超國家層次、國家層次和次國家層次的數字版權治理實踐，思考了多層次主體參與版權立法和多層次版權執法體系的數字版權治理模式對中國乃至“一帶一路”建設中版權治理方面的借鑒意義。

【關? 鍵? 詞】數字版權;多層治理;歐盟版權指令

【作者單位】彭丹丹，同濟大學，平頂山學院。

【中圖分類號】D993.9【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.16.009

互聯網的迅猛發展以及數字技術在版權作品發表和傳播過程中的普及，給傳統版權治理帶來了新的挑戰。如何在版權的地域性愈加模糊的時代背景下有效地在區域范圍內進行版權治理，成為知識產權領域的新課題。2019年4月15日，歐盟委員會正式表決通過和發布了《數字化單一市場版權指令》，將現有的歐盟版權法現代化，為建立一個真正的單一數字市場鋪平道路。歐盟的數字化版權改革再次引起學界對于歐盟版權治理的關注。歐盟的版權治理究竟是在怎樣一種理論指導下建構起來的？歐盟又是如何將這一理論應用于治理實踐的？這樣一種版權治理模式對中國有什么樣的借鑒意義？這將是本文主要探討的問題。

一、多層治理理論：概念與特征之解析

“多層治理”的概念最早是蓋里·馬科斯（Gary Marks）在1992年研究歐共體的結構政策（structural policy）時提出來的[1]。伴隨著歐洲一體化實踐的不斷發展，關于歐盟“多層治理”的理論逐漸被越來越多的學者所接受，成為解釋歐洲一體化的主要理論。

1.多層治理的概念——以歐盟治理為例

對于“多層治理”，不同學者給出了不同的定義。蓋里·馬科斯（Gary Marks）、托馬斯·里塞—凱本（Thomas Risse-Keppen）、桑德霍爾茲（W. Sandholtz）、斯通·斯維特（A. Stone Sweet）、查理·杰弗里（Charlie Jeffery）、李斯貝特·胡格（Lisbet Hooghe）以及貝婭特·科勒—科赫（Beate Kohler-Koch）等學者分別從多層治理的行為體、互動方式、次國家權威移動、協調方式、治理的目標等方面對治理進行了不同的界定[2]。例如，杰弗里對多層治理結構中次國家權威的解釋和強調，給我們提供了一個觀察歐盟治理的新視角，即注意觀察由下至上的參與模式。他指出，傳統多層治理理論中關于次國家權威只是在成員國間及成員國與歐盟機構間的互動中消極地作為，其作用的發揮依賴于國家或歐盟機構所給予的機會。盡管不同學者對歐盟治理模式所用的概念名稱存在差異，所強調的重點也不同，但是他們都試圖解釋中央權力沿著垂直方向向其他地方層面和沿著水平方向向非國家行為體轉移這種現象。

在借鑒上述理論研究的基礎上，筆者將歐洲語境下的“多層治理”界定為構成歐盟政治經濟系統的國家行為體、次國家行為體在歐盟政策法律制定和實施過程中，通過共同的價值目標、同一決策風格、不同的行為體所集中在一起，共同圍繞某一任務展開的活動。在這一活動過程中，作為超國家行為體的歐盟、國家行為體的成員國以及次國家行為體的地方政府、社會團體、利益攸關方甚至普通公眾等不同程度地參與完成任務，最終實現目標。

2.多層治理的特征——價值、地域與實施視角

（1）價值導向：共同的目標和利益。貝婭特·科勒—科赫認為：“治理的本質特征就是有意識地確定并努力實現一個政治目標，并確保行為體的行為是朝這個方向努力。”[3]在歐盟多層治理這一模式下，包括歐盟及其成員國在內的各層級行為體對歐洲一體化的共同目標和利益的追求將其各自的治理活動有機連接起來，并不斷地在治理過程中協調自身的活動方式，最終實現治理的目標。而這正是治理的本質特征之一。

（2）地域特征：區域治理。同一區域內的國家常常面對共同的難題或危機，因此它們更易發掘共同利益與目標，通過構建完善的區域治理機制推動成員國實現“共贏”。區域之間在經濟、政治、文化等領域日益激烈的競爭亦促使各地區加快區域一體化的步伐。歐盟治理是當前最為成功的區域治理典范，不僅為其他地區的區域治理提供了寶貴的經驗，還為全球治理機制的發展所借鑒。作為全球治理模式之一的多層治理模式顯然也是區域治理的一種有效形式，其形成源于國家權力向上、向下和向側面的多維度轉移，即中央政府的權威同時向超國家、次國家和地方層次以及公司網絡分散與轉移[4]。

（3）實施過程：多元主體多層面行動。在歐盟多層治理的模式下，超國家層面、國家層面和次國家層面都可能參與到治理這一活動中，同時，每一層面可能會有多個主體參與這一層面的治理。在超國家層面代表歐盟進行活動的主體包括歐盟委員會、歐洲議會以及歐洲法院;在國家層面進行活動的主體既包括歐盟各成員國政府，也包括代表成員國利益的部長理事會;在次國家層面活動的主體包括成員國地方政府、社會團體、利益攸關方以及普通公眾等。因此，歐盟的治理活動包括決策（立法）和執行（執法）活動也是在多層面實施的。在這一過程中，由不同層次的多元主體按照各自的職能和權限共同參與決策，執行的任務也同樣由各層次主體進行分擔。

二、歐盟數字版權多層治理實踐之考察

1.治理的價值導向——數字版權戰略目標

2010年5月19日，歐盟公布了為期5年的“數字化議程”（Digital Agenda）行動計劃，在此基礎上，歐盟于2015年5月6日發布了“單一數字市場”（Digital Single Market）戰略的詳細規劃。為更好地實施該項戰略規劃，歐盟委員會于2015年12月9日發布了《朝向一個現代的、更加歐洲化的版權框架》的文件[5]。這一版權框架文件明確提出將通過現代化歐盟版權法規來實現歐盟領域內的單一數字市場。該版權框架的目標包括：協調各個國家版權規則中的例外，提供一個高效的執法系統等。歐盟數字版權治理就是在這一戰略目標指引下，通過協調成員國版權法律推動整個單一數字市場的形成和發展。

2.超國家層面——構建版權法律框架

作為一個特殊的政府間國際組織，在版權戰略目標的指引下，歐盟在版權治理實踐中構建了其涵蓋國際條約、歐盟基礎條約和歐盟派生立法在內的多層次版權法律框架。

（1）國際條約：歐盟版權治理的國際法淵源。此處所討論的國際條約是指在成員國進行主權讓渡的范圍內，歐盟與其他國際組織或者其成員國以外的其他國家締結的條約，這類條約對歐盟及其成員國均產生法律拘束力。具體到版權領域，在1995年1月1日《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPs協議）生效之前，1952年至1994年期間，調整國際版權關系的國際條約只有《保護文學與藝術作品伯爾尼公約》和《世界版權公約》。對于這三個國際版權（或與版權相關的）公約，歐盟成員國是以單個國家的身份加入的。隨著歐盟所有成員國的加入，為了實施歐盟成員國所加入的國際公約中有關版權的規定，歐盟制定了專門的法律將國際公約中的相關規定轉化為歐盟內部的法律制度，以便于歐盟成員國之間共同適用。例如，歐洲議會和歐盟理事會2004年4月29日發布了《關于知識產權實施的第2004/48/EC號指令》，該指令對包括TRIPs協議在內的國際公約中的知識產權執法標準進行了詳細的規定以使其具體化，如指令第3條規定了TRIPs第41條第2款規定的“一般責任”，指令第6條對TRIPs第43條中的證據原則進行了更加具體、實用的規定。

（2）歐盟基礎條約：區域版權治理的合法性基礎。歐盟版權治理的合法性基礎在于版權作為基本權利的合法性。歐盟內部關于版權基本權利的保護體系由《歐洲人權公約》《歐盟基本權利憲章》條款和不同國家的憲法條款構成。例如，《歐洲人權公約》中雖然沒有關于版權的特殊條款，但其在第10（1）條中將自由表達與傳播原則納入立法，第10（2）條規定了對其他權利保護的限制，包括創作者的權利。即使沒有明確提出知識產權，毫無疑義，權利的行使也會受到公約議定書之第1條的保護，第1條明確保護財產權，這一點在歐洲人權法院最近的判例中已經清楚地加以說明[6]。在這些文本中可以發現保護版權的基本根據，并且，它們體現了自然法和實用主義的平衡：一方面，承認一項行使權與創作者精神權利的自然法基礎;另一方面，強調功利的實用基礎。這種認可促進了知識的多樣性，并將文化與科技傳播作為整個社會的目標。

（3）歐盟派生立法：區域版權治理的核心法律。歐盟的派生立法是指共同體條約的規定中派生出來的幾種特定的法律形式。歐盟層面的版權派生立法主要通過部長理事會發布。部長理事會發布的版權法律，主要以指令形式來表現。根據指令的法律屬性，各成員國政府有責任在指令規定的期限內使本國版權相關方面的法律與歐盟版權指令協調一致，與指令有沖突的現行國家法律都應撤銷。目前歐盟關于版權方面的指令達16部，其內容涵蓋了轉播權、數據庫、電子商務、信息社會、版權期限、無主作品、音樂作品、數字版權、版權刑事執法措施等。這些指令正在逐步推動歐盟數字版權一體化進程，成為歐盟版權多層治理的核心法律。

3.國家層面——協調版權法相關規定

“版權是歐盟知識產權制度中一體化程度最低的領域，成員國的版權法所規定的版權和鄰接權的性質與范圍存在很大的差異。”[7]對于歐盟來說，協調成員國內版權制度的難度也相對最大，因而其采取的是漸進模式，循序漸進地推動歐盟版權一體化立法的發展。為了實現貨物、服務和人員在歐盟市場中的自由流動，在各成員國協調版權制度成為版權治理的重要內容。

以版權保護期限的協調為例，按照《伯爾尼公約》第7條最低限度的規定，版權保護期限為作者有生之年及其死后50年。在版權保護指令出臺之前，歐盟各成員國對于版權保護期限的規定存在較大差異，例如英國采用50年標準，法國和德國則采用70年標準。指令立法說明第12條明確提到：本指令主要是為了建立一個統一的高水平（版權及鄰接權）保護期限以滿足共同市場的需要，也為共同體內文學藝術創作的和諧發展創造一個良好的法律環境。因此，成員國在這個問題上達成共識，將所有國家的版權期限都提高到70年，實現了建立版權“高水平保護期”的目的。

4.次國家層面——利益博弈與協助執法

（1）知識產權利益集團與盜版黨：利益博弈。國際或歐盟的版權體系實質上代表版權權利人的大型壟斷媒體集團和代表版權作品使用者的普通用戶之間的博弈，也可以說是商業利益和公共利益之間的博弈。一方面，“知識產權利益集團通過公開競選來宣傳本集團的利益訴求，以爭取自己的政治席位”[8]。知識產權利益集團通過直接幫助參加歐洲議會競選、提供政治捐款、穩定現任議員地位等方式，推動其利益代言人取得歐洲議會選舉的勝利，打開院外游說通道，以此增強其對歐盟版權決策立法活動的影響力。另一方面，盜版黨在歐洲議會選舉中嶄露頭角，正在影響歐盟的版權治理實踐。由于歐盟對版權產品的定價很高，再加上歐盟良好的民主政治基礎，很多支持數字盜版的年輕人甚至加入相關組織，例如瑞典赫赫有名的盜版黨（The Pirate Party）。該政黨通過在歐洲議會選舉中占據一定席位來改變歐盟版權法律，借以對抗大型傳媒集團主導的產業秩序。從文化多樣性和維護公共利益的角度，從政治上開始削弱這種版權秩序，成為歐盟版權體系在世界上較為奇特的一景。

（2）觀察組織：協助執法。歐洲知識產權侵權觀察組織（European Observatory on Infringements of Intellectual Property Rights）受歐盟內部市場協調局委托，兩者共同肩負加強國際合作、促成緊密聯盟、使歐盟范圍內知識產權相關政策更加完善、知識產權的重要性得以提升的重任。觀察組織的主要活動包括研究、協助執法的工具，提高認知的活動等。觀察組織主要在資源協作、解決網絡知識產權侵權問題、研究網絡知識產權侵權中最常使用的商業模型等方面展開研究活動，并通過執法數據庫（EDB）、防偽情報支持工具（ACIST）、防假冒快速情報系統（ACRIS）、孤兒作品登記、執行判決等工具協助執法。

三、歐盟數字版權多層治理之借鑒

在數字時代背景下，歐盟數字版權的多層治理模式對中國在互聯網飛速發展下出現的網絡作品及其演繹作品合法權利的保護具有重要的借鑒意義。一方面，多層次主體參與治理的方式有利于平衡版權相關方之間的利益。版權保護和合理使用之間的矛盾，不但凸顯了版權關系中權利人和義務人之間的矛盾，也凸顯了商業利益和公共利益之間的矛盾。因此，歐盟在治理實踐中吸納了歐盟層次、成員國層次以及次國家層次的不同行為體參與制定版權規則，借此平衡相關方的版權利益。另一方面，多層次的版權執法保障了數字版權治理的有效性。歐盟層面對版權執法的監督，成員國層面協調內化版權法律，次國家層面如歐洲知識產權侵權觀察組織通過多種手段協助版權執法等構建了多層次、多元化的版權執法體系，以此推動版權治理法律的有效實施，實現版權治理的價值目標。

|參考文獻|

[1] Gary Marks. Structural Policy in the European Community // Alberta Sbragia. Euro-Politics：Institutions and Policymaking in the“New”European Community[M].Washington D.C.：The Brookings Institution，1992：191-224.

[2] Simona Milio . From Policy to Implementation in the European Union：The Challenge of a Multi-level Governance System[M].London;New York： Tauris Academic Studies，2010.

[3] 吳白乙. 觀念轉變與內生動力——后冷戰時期中歐關系本源初探[J]. 歐洲研究，2006（1）：17-38.

[4] 吳志成，李客循. 歐盟治理與制度創新[J]. 馬克思主義與現實，2004（6）：53-58.

[5] Towards a modern， more European copyright framework： Commission takes first steps and sets out its vision to make it happen[EB/OL].（2015-12-09）[2019-08-09].https：//ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/towards-modern-more-european-copyright-framework-commission-takes-first-steps-and-sets-out-its.

[6] European court of human rights： Case of Anheuser-Busch Inc.v.Portugal[EB/OL].（2007-01-11）[2019-08-09].https：//hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview"：["document"]，"itemid"：["001-78981"]}.

[7] 萬鄂湘，陳建德. 歐盟知識產權保護與貨物自由流動原則[J]. 法學評論，2000（2）：4-12.

[8] 劉華，孟奇勛. 公共政策視閾下的知識產權利益集團運作機制研究[J]. 法商研究，2009（4）：121-129.