事業單位在政府采購限額以下使用“自有資金”采購的原則及監管重點探析

許暉

[摘 要]《政府采購法》是調整規制政府采購活動最重要的法律，事業單位是明確規定的政府采購主體之一，其采購活動理應納入其調整范圍。但《政府采購法》的調整范圍有限，僅適用于調整在集中采購目錄以內的或者不在集中采購目錄內但在政府采購限額標準以上的貨物、工程和服務的采購行為，并沒有明確將政府采購限額下的采購活動納入其調整規制范圍。如今醫院、高校等事業單位使用“自有資金”進行采購的情況越來越普遍，但實踐中對政府采購限額以下的采購活動的規制還較少，相應的采購原則及監管重點還比較模糊，急需予以明確。

[關鍵詞]事業單位;自有資金;采購原則

[中圖分類號]F253.2

1 事業單位在政府采購限額下的采購行為概述

《政府采購法》是調整規制政府采購活動最重要的法律，其明確規定了事業單位是政府采購的主體之一，事業單位的采購活動理應納入《政府采購法》的規制范圍。事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，醫院和高校均屬于典型的事業單位。事業單位使用財政性資金采購集中采購目錄以內或采購限額標準以上的貨物、服務和工程等，必須執行《政府采購法》及其配套法規政策。但將事業單位納入規制范圍并不意味事業單位所有的采購活動都需要通過政府采購這一方式來完成，當事業單位在集中采購目錄以外且在政府采購限額標準以下進行采購時，并不需要適用《政府采購法》。我國政府采購實行“集中采購目錄”和“采購限額標準”的雙重標準，只有被列入“集中采購目錄”或“集中采購目錄以外的但在政府采購限額標準以上”的采購，才需要適用《政府采購法》。未列入政府集中采購目錄之內，也未達到政府采購限額標準以上的采購活動并不受《政府采購法》的規制。事業單位在政府采購限額下的采購行為屬于自主采購的范疇。這種采購活動也要遵循一定的原則和接受相應的監管。

2 事業單位使用“自有資金”采購的原則

醫院、學校等事業單位采購資金的來源主要包括三大類，一是預算財政資金，這是事業單位采購資金的主要來源;二是預算外資金，這部分資金是指按規定繳入財政專戶和經批準留用的資金;三是“自有資金”，這部分資金是事業單位向社會提供產品或服務、接受社會或個人捐贈捐獻而獲取的資金。預算內資金和預算外資金在性質上均屬于財政資金，既然如此，使用財政資金進行政府采購就需要受到《政府采購法》法律的規制，也需要符合配套法律法規關于財政資金使用的相關規定。即使采購項目不在政府集中采購目錄之內或不在政府采購限額以上，原則上仍應該堅持《政府采購法》的相關原則，如公開透明原則、公平競爭原則、公正和誠實信用原則，并接受嚴格的監管，這是由財政資金的性質決定的，也符合事業單位采購制度的運行情況和價值取向。醫院、單位等事業單位使用財政資金購買項目并不會因為在政府采購數額限制標準以下而弱其監管。

由于事業單位“自有資金”的來源并不同于統一的財政撥款，而且采購項目也在政府采購限額以下，并不納入政府采購操作范疇，因此使用“自有資金”采購限額標準以下的項目，具有自身特點和原則，這一領域還須理論和實踐研究的跟進和完善。從政府采購的目的來說，節約財政資金和發揮政府的宏觀調控是進行政府采購活動的應有之義和內在要求?！白杂匈Y金”的使用不同于政府撥款的使用，“自有資金”來源于醫院、高校的主動創收活動，其使用已經扣除了按規定需要上繳留存的部分，采購單位應該享有充分的自主權和決定權，在政府采購限額標準之下，使用“自有資金”采購不屬于嚴格意義上的政府采購，這種采購應該堅持自主和自愿原則。使用“自有資金”進行采購的直接目的是為了滿足采購單位的實際需要，維持采購單位自身的運作和實現既定的職責目的。采購雖具有維護和方便事業單位日常運作的直接目的，本質上仍然屬于公共產品供給的一種形式，但不同于個人購買，應嚴格和純私人產品相區分，因此需要符合政府采購所具有的非營利性原則和效率性原則。在政府采購數額限制標準之下事業單位使用“自有資金”采購應以本采購單位的采購需要為出發點，應該更加考量經濟性和效益性，“自有資金”采購應該更加講求投入產出效率，應該比照著政府采購的相關原則進行。

政府采購通過立法，以法律形式為各采購主體引入市場競爭機制，可以說競爭是政府采購的靈魂。醫院、高校在使用“自有資金”采購時也不能完全隨心所欲，更應該主動引入公平競爭的市場機制，制造節約資源和保護環境的采購氛圍。《政府采購法》對列入集中采購目錄和雖未列入集中采購目錄但在政府采購限額標準以上的采購行為依靠市場競爭機制來完成，以最大程度發揮采購資金的效用。那么，對使用 “自有資金”進行采購的事業單位來說，最大程度節約資金引入充分競爭就顯得更加重要。因此事業單位在制定相應采購制度流程時應充分將競爭和效率考慮在內，在參考《政府采購法》的采購原則基礎上，制定適合事業單位自身的規則和規范。

3 事業單位在政府采購限額下采購的監管重點

隨著事業單位財稅體制改革的推進，醫院、高校的財政自主權大幅擴大，“自有資金”的獲取和使用逐漸改變了完全依賴于財政撥款的資金使用狀況。“自有資金”的使用當然是政府撥款的有益補充，能夠大幅改善事業單位的資金狀況并增強其服務社會的能力。政府采購限額下，醫院、高校等使用“自有資金”進行采購，同樣需要接受相應的監管，不能因為采購數額小、次數多、頻率不固定就弱化其監管。

事業單位使用“自有資金”采購具有其自身的特點，前述事業單位使用“自有資金”應由其自主決定。在具體采購活動中，事業單位是采購主體和責任主體，采購什么、如何采購、何時采購、如何監管應根據自身需要和履職特點綜合考量。使用“自有資金”不需要獲得財政主管部門的審批同意，采購資金由采購主體自由支配，采購計劃事先備案即可。至于采購方式的選擇，雖然《政府采購法》及其實施條例均規定政府采購堅持集中采購和分散采購相結合，以多種輔助方式作為有益補充，兼具了原則性和靈活性的要求，極大地規范和促進了政府采購活動。但有時候代理部門集中采購或者代理機構采購并不完全適用于事業單位的采購現實，也不一定能達到最大化節省采購資金和節省人力資源成本的目標。醫院、高校對采購標的的特殊要求和不確定頻率采購的特點，個別采購和自主采購可能是最經濟性和效率性的采購方式。這種高度自治的采購就更需要嚴格的制度流程和監管制度以保證采購的質量和效果。醫院、高校使用自有資金、在政府采購限額標準以下進行采購，雖不符合集中采購和分散采購的條件，但可以借鑒政府分散采購的方式，自主采購，也可以采用常見的委托代理機構代為采購。雖然醫院、高校在政府采購限額下進行采購，采購標的可能達不到公開招標采購的數額標準，但為了最大程度發揮“自有資金”的效用，既可以采用非公開招標的方式，也可以靈活采用招標的方式，這樣可以兼具效益性和公平公開性原則。

采購方式的監管重點根據引入的采購方式來確定，是引入競爭性磋商談判還是唯一采購，監督重點有所不同;在采購流程上，應該強化制度的作用，完善從提出采購需求、編制采購預算、發布采購文件、確定采購形式、簽訂并履行采購合同到績效評價這樣一個全過程全方位的制度流程。相應的監管重點應該放在關鍵采購崗位和關鍵采購流程上，預算編制崗位具有先導性和基礎性作用，招投標管理崗位和合同簽訂崗位具有關鍵性作用，相應地應該建立完善專人專崗或多人專崗的預算編制和合同管理崗位，切實做到監管落地有效。在采購人員監管方面，應建立主動公開和接受質詢的崗位考核制度，切實做好采購主體監管工作?？偠灾?，事業單位使用自有資金在采購限額以下的采購活動可以參照《政府采購法》采購原則，參考采購方式，結合事業單位自身階段要求制定制度程序規范。由于“自有資金”使用隨意性大，應主動建立全面從嚴的監管機制，發揮事業單位各級決策層在采購中的作用，充分發揮事業單位在采購限額下使用“自有資金”采購所應有的效果。

醫院、高校等自主采購的具有獨立承擔民事責任的能力自不必說，應該加強和改進編制采購文件和依法組織采購的能力，建立與采購項目規模和復雜程度相適應的技術、管理等方面的采購人員;采用公開招標方式的應該具備組織采購項目招標的能力。在實際工作需要注意采購單位利用自主進行采購的便利，故意將項目“拆分”或“細化”致使達不到政府采購的限額標準以逃避政府采購法律法規的適用和監管，這些變相逃避政府采購適用和監管的行為，將降低采購工作的質量和效果，為暗箱操作大開方便之門，因此需要嚴格監管。筆者認為其監管重點在于采購計劃的制訂和實施，采購計劃應進行可行性研究，防止決策“拍腦袋”。在采購前也應編制政府采購預算和項目實施計劃，還可以引入專家評審制度進行評價。然后按照計劃確定的采購方式，自主進行采購活動或者選擇其他方式采購。最后則是對采購項目和采購人員進行績效評價，主要從經濟性、效益性和效果性進行評價。

4 結 論

《政府采購法》嚴格界定了政府采購的范圍，即政府集中采購目錄內或者政府集中采購目錄外的但在政府采購限額以上的采購行為。那么對不在政府采購目錄內也不屬于政府采購限額標準以上的采購活動應該尊重采購主體的自主權，由其確定采購計劃和執行采購目標。事業單位作為法定的采購主體，在政府采購限額以下仍然應該遵守嚴格的采購原則和接受相應的監管。對使用自有資金的采購，應以備案管理為主，尊重采購單位其自身的業務特點和職責需要，完善采購流程和強化采購效果。

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