海口市政府投資對固定資產投資的成效、反思與展望

王彬

[摘 要]通過海口市2014—2018年的政府投資項目計劃實施和固定資產增長情況，分析政府投資對固定資產投資的影響，呈現出經濟產業結構較單一，輻射帶動效應、可持續發展能力和科技創新能力存在明顯短板，急需謀求發展模式的突破，從而提出促進投資發展的挖掘優勢產業、加強區域合作、探索機制體制改革創新、完善制度環境等對策。

[關鍵詞]政府投資;固定資產投資;自由貿易試驗區

[中圖分類號]F830.591固定資產投資是以貨幣形式表現的、企業在一定時期內建造和購置固定資產的工作量以及與此有關的費用變化情況。包括房產、建筑物、機器、機械、運輸工具以及企業用于基本建設、更新改造、大修理和其他固定資產投資等。 [1]固定資產投資項目是社會固定資產再生產的主要手段。

文章所分析的政府投資為本市級市政府投資項目，通過利用本市級財政預算內各類建設資金（含基本建設資金和其他專項資金）、政府性基金、政府性融資資金、政府性債務資金、外國政府和國際金融機構貸款資金、轉讓和拍賣國有資產及其經營權所得的國有資產權益收入以及按法律、法規規定的其他政府性資金進行投資的建設項目。

2018年黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特設自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。海口市以省會擔當義不容辭地堅決貫徹“三區一中心”（全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國家重大戰略服務保障區、國際旅游消費中心）的戰略定位。通過海口市2014—2018年的政府投資項目計劃及實施情況，分析政府投資的特征及對固定資產投資的影響，對于新時代政府投資管理的新任務、新挑戰、新方位的把握具有現實意義和參考價值。

1 2014—2018年政府投資與固定資產投資情況回顧

1.1 政府投資項目計劃和實施情況

海口市政府80%以上投資項目采用代建管理，指投資主管部門通過比選委托或招標等方式選擇專業化的項目管理單位，負責政府投資項目的前期代理和施工代建管理工作。文章主要分析政府投資中代建項目的計劃和實施情況。

（1）2014年海口市政府投資計劃按結轉續建、尾款和必保重點新建項目原則，分為城市基礎設施、生態環境治理及水務、社會民生、棚戶區（城中村）改造、產業項目五類，計劃投資35.6億元，當年完成情況21.3億元。

（2）2015年海口市政府投資計劃增加了前期項目，儲備了一批前期若推進順利即調整為資金保障建設的項目。計劃投資58.5億元，當年完成情況40.4億元。

2015年計劃實施PPP項目4.9億元，雖最終以PPP模式順利實施的僅為“天網二期”信息化項目，但為全面推行PPP模式探索試點，緩解政府資金壓力創造了先機。

（3）2016年，海口全面推廣政府和社會資金合作（PPP）模式，改進政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設。

當年政府投資計劃分為政府與社會資本合作項目、棚改項目、區管項目和代建制項目。文章為便于同類對比，僅分析代建制項目計劃投資。基本延續分類原則，另含 2016年“創建全國文明城市、創建國家衛生城市”行動項目，當年代建制項目計劃73.4億元，當年完成情況33.4億元。

（4）2017年海口市政府投資計劃延續2016年政策及分類，分為政府與社會資本合作項目、棚改項目、政府投資前期項目和代建制項目。當年代建制項目計劃72.3億元，當年完成情況32.2億元。

（5）2018年海口圍繞“一江兩‘岸、東西雙港驅動、南北協調發展”及國際化濱江濱海花園城市的發展新格局，結合城市更新及重要節點項目建設等工作，編制了代建制項目計劃、政府和社會資本合作（PPP）項目計劃、棚改項目計劃、政府投資前期項目計劃。按城市五化建設、道路交通基礎設施、城鄉環境基礎設施、科教文衛基礎設施、產業提升、扶貧、脫貧等分類，當年代建制項目計劃71.1億元，當年完成情況36.1億元。

綜上，2014—2018年政府投資代建制項目計劃投資與當年完成投資未到百億元，但大體呈上升趨勢。投資主要支持市政基礎設施、生態環保、社會事業、產業配套等重點領域。

1.2 固定資產項目計劃與實施情況

鑒于欠發達的基本市情，海口相當長一個時期仍處于投資主導的發展階段，投資對經濟增長仍發揮著不可替代的關鍵作用。

（1）2014年海口市固定資產計劃投資799億元，完成821.53億元，比上一年增長26.5%，投資完成率為102.8%。

以政府投資撬動社會投資，在固定資產投資連續保持較快增長的同時，政府投資占固定資產投資的比重從2012年的22%下降到16%，政府投資的撬動作用明顯增大。

（2）2015年海口市固定資產計劃投資953億元，完成1012.05億元，比上一年增長23.2%，投資完成率為106.2%。

2015年社會投資成為推動全市固定資產投資增長的主要動力。社會投資完成796.42億元，占固定資產投資比重的78.7%。

（3）2016年海口市固定資產計劃投資1316億元，完成1271.73億元，比上一年增長25.7%，投資完成率為96.6%。

在持續下行的國際國內宏觀經濟背景下，2016年主要經濟發展指標穩中有進，經濟運行在合理區間。基礎設施等領域引入PPP融資模式，投資力度不斷加大，完成投資451億元，占固定資產投資比重從去年同期的26%提升到2016年的35.5%。

（4）2017年海口市固定資產計劃投資1475億元，完成1415.50億元，比上一年增長11.3%，投資完成率為96%。

截至2016年海口投資已連續9年保持20%以上增長，連續4年增幅在全國35個大中城市排名前三。受益于多年來投資的高速增長，建成了一批旅游吸引物、商業綜合體，一批重大民生和產業項目也相繼建成，消費對經濟促進作用逐步回升，由前兩年的個位數增長回穩到2017年的兩位數增長，經濟增長呈現出投資和消費雙輪驅動。

（5）2018年海口市固定資產計劃投資1540億元，完成1313.22億元，比上一年下降6.2%，投資完成率為85.3%。

固定資產投資主要受宏觀經濟下行壓力加大、以壯士斷腕的決心減少經濟對房地產的依賴、汽車零售下滑以及聯通移動互聯網用戶數統計口徑調整等影響，投資結構持續調整，消費基礎性作用增強。

縱觀2014—2018年固定資產投資總體呈上漲趨勢，但增速由20%以上到下降。雖然海口市歷年開展“重點項目走訪月”“集中解決問題月”“投資項目百日大會戰”、社會投資百日大行動等措施，實現投資的增長，但近年來面對房地產開發投資持續調整、大企業項目投資放緩等嚴峻形勢，傳統領域在調整中持續低迷，新興產業有待進一步增強，部分企業經營長期積累的風險隱患有所暴露，民營企業發展面臨的困難和問題較多，與海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港相適應的體制機制尚未建立健全、城鄉融合發展步伐有待加快、基本公共服務均等化水平相對較低等。這些問題需要在今后的投資管理工作中加以重視并解決。

2 2014—2018年政府投資對固定資產投資的影響

政府投資代建項目集中在公益性、基礎性、準經營性等領域，特別是2016年鼓勵PPP資金參與基礎設施建設后傾向于準經營性項目。對激發市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質增效，推動經濟高質量發展具有重要意義。逐年提高的基礎設施、基本公共服務水平，撬動社會投資發展，旨在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力。政府投資追求在合理債務控制區間內運行，把握好穩增長和調結構的平衡點，做到調速不減勢、量增質更優。見圖1。

隨著全面深化改革開放的政策和制度體系，將進一步完善，投資、消費、外貿有效需求將持續擴大，重點領域改革和全面擴大開放將不斷釋放紅利、激發潛力，“百日大招商”、總部經濟、優化營商環境、人才引進等舉措將有力促進市場主體提質擴容，提升科技創新能力，經濟持續健康發展的基礎不斷夯實。

3 政府投資及固定資產投資存在的問題及反思

2014—2018年政府投資資金較少，固定資產投資增速持續雖基本快于全國平均水平，但大多靠環境資源、行政管理、政策紅利等因素驅動。放眼海口，經濟產業結構較單一，輻射帶動效應、可持續發展能力和科技創新能力存在明顯短板，急需謀求發展模式的突破。

3.1 產業薄弱

海口工業基礎薄弱，服務業發展層次不高。醫藥、汽車、機電、食品及農副產品加工是本地支柱產業;傳統產業持續下行與高新技術產業、“三新”經濟占比較低的矛盾并存;戰略新興產業增加值占GDP的比重偏低，且增速較慢。內生增長動力不足，目前主要依靠投資驅動，消費市場的支撐力尚未顯現。人口流入多為“候鳥旅客”，缺乏長期居住的高素質人才，難以支撐產業發展。

3.2 政策精細化能力不足

盡管海南省自1988年設立為經濟特區，但海南一直未將政策的差異化效力真正發揮出來，導致許多政策無法順利落地。在創新能力不足和市場機制不完善的條件，本地人力資源、考核機制等要素對政策的運用及管理不匹配，造成政策落地、調動資源流動等精細化程度不夠。

3.3 區域聯動不足

海口對外依托“一帶一路”、瓊州海峽經濟帶、北部灣城市群，對內依托海澄文一體化，不斷深化區域合作。由于海南為島嶼的地理位置及經濟條件，勞動力、資本與技術等生產要素的流動仍不順暢，人才輸出、技術創新不足等短板依然存在。

4 展望及對策

4.1 挖掘優勢產業，增強產業發展新動力

從面對太平洋和印度洋和世界的角度看，海南是新一輪改革開放的最前沿。重塑海口作為自由貿易區和自由貿易港省會城市的區位定位，強化開放和創新先行優勢，吸納更多具有成長性的產業落地，重點提升創新能力和開放層次，推動產業結構優化和產城融合布局。在生態環境的保護和修復前提下，政府投資要不斷挖掘優勢產業，豐富產業發展類型，做好配套設施建設。

推動現代服務業融合發展。推進醫養結合，大力發展生物制藥、醫療器械等產業，形成獨具特色的“健康海口”品牌。提升旅游業發展質量，推進全域旅游發展，推動旅游城市向城市旅游轉變。推進熱帶特色農產品產業化和規模化。加強農業品牌創建。優化重點產業園區功能。統籌推進高新區、綜保區、觀瀾湖旅游度假區等重點園區建設，探索園區建設和運營新模式。

4.2 深化區域合作，持續擴大有效投資

依托“一帶一路”“粵港澳大灣區”等，不斷創新合作模式與途徑，進一步擴大先行先試范圍，通過政府引導在基礎設施、產業協作、社會治理、旅游發展等方面的合作，增加人員交流、物流等要素流通，構建互聯互通的交通網絡和要素市場體系，從而達到區域之間的互利共贏。

以海口江東新區、新海港片區、西海岸南片區、海口灣片區為重點區域，加快謀劃一批引領性的重大項目。加大項目前期資金投入，提前介入重大基礎設施、城市家當等項目謀劃。深入研究國家、省支持重點領域和產業的發展改革有關政策，做好社會資本投資的相關引導，釋放社會投資活力。

4.3 探索機制體制改革創新，完善制度環境

創新產業鏈條的合作機制，多層次多方位促進合作，實現優勢互補、利益協調平衡。繼續深入“放管服”改革，加快推進綜合行政審批，探索實施“全城通辦”。 重點推動自貿區（港）體制機制改革。

完善法制環境，推進相關法制建設。成立區域合作的管理機構，統籌合作問題。保障區域合作的有效進行，進一步促進區域協調聯動發展。優化民營企業發展環境，保護民營企業合法權益，建立健全民營企業服務機制。完善信用監管體系，推進信用信息共享開放。

參考文獻：

[1]梁前德.基礎統計[M].2版.北京：高等教育出版社，2011.

[2]于杰娜.海南建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港之政府投資項目推進策略[J].中國市場，2019（1）.

[3]王彥博.新時期我國國防科技工業固定資產投資模式改革的戰略思考[J].中國市場，2011（5）.