中國網(wǎng)約車規(guī)制政策的演變及其原因探析

劉振琳

[摘要]中國的網(wǎng)約車規(guī)制政策經(jīng)歷了“政策放任—嚴格控制—謹慎規(guī)制”三個不同的階段。之所以會產(chǎn)生如此巨大的演變，原因在于：第一，政策放任期的產(chǎn)生得益于我國的出租車行業(yè)管理存在的“雙元治理結(jié)構(gòu)”，由此所產(chǎn)生的政策縫隙使得規(guī)制機構(gòu)無法及時對新興行業(yè)進行監(jiān)管;第二，嚴格限制期的產(chǎn)生源于出租車行業(yè)從業(yè)者對政府施加的巨大壓力，以及規(guī)制機構(gòu)天然具有的維護規(guī)制體制動機;第三，對網(wǎng)約車的嚴格限制遭到了社會的強烈反對，最終規(guī)制機構(gòu)選擇對網(wǎng)約車行業(yè)進行謹慎規(guī)制。從網(wǎng)約車的規(guī)制政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，中國政府的政策供給是以回應(yīng)社會需求為中心而開展的，中國政府在回應(yīng)社會需求中實現(xiàn)了兼具有效性與合法性的國家治理。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車;規(guī)制;治理;政策演化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.048

1前言

作為“互聯(lián)網(wǎng)+出租車”的新業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車對出租車行業(yè)進行了“顛覆性創(chuàng)新”：第一，行業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)由傳統(tǒng)的以出租車為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵M者為中心。第二，它搶占了出租車的市場份額，極大地影響了巡游車的經(jīng)濟效益，大量巡游車司機與出租車公司解約轉(zhuǎn)為網(wǎng)約車司機。第三，它顛覆了出租車行業(yè)規(guī)制體制?；诔鲎廛囆袠I(yè)特點而產(chǎn)生的以行政—命令控制為特點的，以準入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制、質(zhì)量與安全規(guī)制為主要規(guī)制手段的規(guī)制體制難以對網(wǎng)約車行業(yè)進行有效治理，對網(wǎng)約車的治理處于事實上的真空狀態(tài)。

由此，網(wǎng)約車也引發(fā)了極大爭議，其中最為關(guān)鍵的議題就是如何對網(wǎng)約車進行治理：是“因循守舊”，將其納入傳統(tǒng)的出租車規(guī)制體制進行嚴格限制;還是“另起爐灶”，建立起新的、專門針對網(wǎng)約車的規(guī)制體制？這兩大政策倡議聯(lián)盟背后代表了相應(yīng)的社會訴求，他們不斷進行博弈，規(guī)制機構(gòu)在社會需求的壓力下不斷對網(wǎng)約車的規(guī)制政策進行調(diào)整，經(jīng)歷了從“政策放任”到“嚴格控制”再到“謹慎規(guī)制”三個不同的時期。

22010—2014年：政策放任期

從2010—2014年，“先發(fā)展，后治理”的放任式規(guī)制是我國政府進行網(wǎng)約車規(guī)制的一大特征。網(wǎng)約車在“吸納私家車從事客運服務(wù)”上明顯違背了當時的法律法規(guī)，多地都曾出臺要求暫停本地網(wǎng)約車服務(wù)的相關(guān)政策，并將網(wǎng)約車視為“黑車”在各類整治行動中進行處罰。但總的來看，我國政府，尤其是中央政府對網(wǎng)約車的治理仍然處于觀望狀態(tài)，并沒有急于就網(wǎng)約車的合法性進行表態(tài)，也沒有急于制定針對網(wǎng)約車的規(guī)制政策，交通運輸部通過各種渠道發(fā)表意見，認可網(wǎng)約車是一種市場創(chuàng)新，鼓勵其發(fā)展以推動行業(yè)升級。

作為“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的市場創(chuàng)新產(chǎn)物，傳統(tǒng)的出租車行業(yè)規(guī)制體制無法對網(wǎng)約車進行有效監(jiān)管，而新的、符合網(wǎng)約車特點的規(guī)制框架仍處于爭論中難以產(chǎn)生，網(wǎng)約車利用新舊規(guī)制體制未能及時銜接起來的“野蠻生長期”所帶來的競爭優(yōu)勢，極大地擴張了市場份額。

上海市交通委副主任楊小溪：滴滴專車是不合法營運的黑車，需要加強監(jiān)管我國出租車行業(yè)規(guī)制體制所存在的“二元治理結(jié)構(gòu)”是放任式規(guī)制產(chǎn)生的制度根源。所謂的“二元”是由兩個部分組成：中央政府的行業(yè)管理部門——交通運輸部——負責制定出租車行業(yè)治理的框架和規(guī)制手段;地方政府下屬的出租車規(guī)制機構(gòu)——一般為當?shù)氐倪\管局——則以“因地制宜”為原則出臺具體的實施細則并予以執(zhí)行。面對新生事物，中央和各個地方的規(guī)制機構(gòu)的意見常難以及時統(tǒng)一，由此產(chǎn)生的政策縫隙為網(wǎng)約車的發(fā)展留下了空間，參見表1。

從根本上來看，政府對網(wǎng)約車進行“先發(fā)展，后治理”的放任式規(guī)制，其實是一種“規(guī)制失靈”，是傳統(tǒng)的規(guī)制體制無法應(yīng)對經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)改造的新生事物的結(jié)果。傳統(tǒng)規(guī)制體制中的規(guī)制客體是以大規(guī)模、標準化生產(chǎn)為特征的工業(yè)經(jīng)濟，但是以多樣性和復(fù)雜性為特征的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟與之有著本質(zhì)上的區(qū)別，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來了“創(chuàng)造性破壞”，不同程度地改造了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)、服務(wù)模式和產(chǎn)品形態(tài)，傳統(tǒng)的規(guī)制技術(shù)難以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的新變化，產(chǎn)生了規(guī)制時滯效應(yīng)，原有的規(guī)制體制難以有效發(fā)揮作用。

32015—2016年：嚴格限制期

從2015年年初到2016年6月，網(wǎng)約車規(guī)制進入了嚴格限制期。交通部對網(wǎng)約車行業(yè)的態(tài)度有了巨大轉(zhuǎn)變：傾向于將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)的巡游出租車同等看待，意圖將網(wǎng)約車納入現(xiàn)有的出租車行業(yè)規(guī)制體制之中，以現(xiàn)有的規(guī)制手段對網(wǎng)約車進行監(jiān)管。而地方交通部門也對網(wǎng)約車行業(yè)施行嚴苛的規(guī)制政策：一是各地開展了大量專門針對網(wǎng)約車的專項整治行動，因為網(wǎng)約車中普遍存在的“私家車不得從事客運服務(wù)”違反了當時的法律法規(guī)的規(guī)定;二是對網(wǎng)約車運營企業(yè)進行集中約談，強調(diào)“網(wǎng)約車企業(yè)吸納私家車從事客運服務(wù)屬于非法經(jīng)營”，并要求網(wǎng)約車企業(yè)對該問題，及其他存在的稅務(wù)、安全等問題進行整改。

2015年1月，交通運輸部在新聞發(fā)布會中表示：“在滿足運輸市場的高品質(zhì)、多樣化、差異性需求方面，網(wǎng)約車雖然具有積極作用，但禁止私家車接入平臺參與經(jīng)營。”這樣的表態(tài)無疑給主要吸納私家車進行客運服務(wù)的網(wǎng)約車造成了極大壓力。2015年3月，交通部長楊傳堂在“兩會”期間接受記者采訪時，對網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展問題進行了如下表態(tài)：一是專車雖然有發(fā)展的空間，但是對該行業(yè)進行管理是必要的;二是不會改變“私家車不得從事客運服務(wù)”這一規(guī)定。同時就出租車行業(yè)出現(xiàn)的問題，他表示“出租車行業(yè)不存在政府壟斷;出租車司機與企業(yè)之間的‘恩怨產(chǎn)生的原因較為復(fù)雜，解決這一問題需要長期努力”。楊傳堂部長的意見傳遞了一個信號：交通部希望建立由政府主導(dǎo)的網(wǎng)約車規(guī)制體制，并且在現(xiàn)階段，政府不會對現(xiàn)有的出租車規(guī)制體制進行改革。

2015年10月10日，交通部發(fā)布《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法（征求意見稿）》），并向社會公開征求意見。

2015年發(fā)布的《指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《管理辦法（征求意見稿）》主要包含以下兩大內(nèi)容：一是調(diào)整現(xiàn)有的出租車行業(yè)規(guī)制體制，通過下調(diào)份子錢等辦法緩解出租車司機與出租車公司間的矛盾;二是在名義上將巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車進行分類管理，但實際上按照傳統(tǒng)巡游出租車的規(guī)制理念、比照傳統(tǒng)的規(guī)制手段建立了網(wǎng)約車規(guī)制政策，使地方政府對網(wǎng)約車的治理有法可依。如表2所示。

通過對相關(guān)文件的梳理可發(fā)現(xiàn)，交通部并沒有對網(wǎng)約車提出新的、有針對性的規(guī)制技術(shù)手段，只是希望將網(wǎng)約車置于既有的出租車行業(yè)規(guī)制體制中進行管理，網(wǎng)約車運營企業(yè)沒有成為合作進行行業(yè)治理的伙伴，只是作為被規(guī)制的對象而存在。

迅猛發(fā)展的網(wǎng)約車對出租車行業(yè)造成了巨大的壓力：網(wǎng)約車導(dǎo)致出租車司機的訂單量縮減、收入大大降低;出租車公司不僅不能再依靠特許經(jīng)營權(quán)而壟斷市場，還無力與有國際或國內(nèi)資本支持的網(wǎng)約車公司進行競爭。利益嚴重受損的出租車行業(yè)從業(yè)者紛紛以各種手段提出抗議，要求政府取締網(wǎng)約車，他們的主要依據(jù)是：網(wǎng)約車存在“私家車上路從事客運服務(wù)”問題，明顯違背了《道路運輸條例》的相關(guān)規(guī)定。

出租車司機通過各種抗議行動向地方政府施加壓力，如罷工、惡意預(yù)約網(wǎng)約車、舉報非法經(jīng)營、聚集街頭圍堵道路甚至拒絕繳納份子錢等，要求禁止網(wǎng)約車經(jīng)營。2014—2015年，全國十余個城市都發(fā)生了以取締網(wǎng)約車為訴求的出租車罷工抗議事件，甚至在南京江寧還出現(xiàn)了因出租車司機惡意預(yù)約網(wǎng)約車，導(dǎo)致出租車司機群體和網(wǎng)約車司機群體集體斗毆的惡性事件。出租車公司也通過輿論宣傳、行政投訴的方式向政府提出抗議——出租車公司宣稱網(wǎng)約車未履行合規(guī)義務(wù)也未繳納稅費，并實行低價營銷，屬于擾亂市場的不公平競爭，必須取締或?qū)嵭型瑯颖O(jiān)管。

綜上所述，網(wǎng)約車規(guī)制治理之所以在這一階段走向嚴格規(guī)制期，源于地方政府所直接承受的社會壓力——地方政府不得不從安撫出租車從業(yè)者、維護社會穩(wěn)定、平衡新舊行業(yè)利益、防止社會矛盾激化的角度出發(fā)對網(wǎng)約車進行嚴格限制;同時，由于出租車行業(yè)的特許經(jīng)營制度，現(xiàn)行出租車行業(yè)與地方政府之間存在著實質(zhì)上的利益聯(lián)盟，既有的出租車行業(yè)的庇護結(jié)構(gòu)使得政府在政策制定時更加偏向出租車行業(yè);既有的出租車行業(yè)規(guī)制體制運行多年，維持現(xiàn)狀對地方政府而言是最佳選擇，它能夠最大地降低規(guī)制成本、減少自身政治責任。與此同時，出租車從業(yè)者所釋放的壓力也逐漸由地方政府傳遞到交通部，交通部也必須思考如何對新舊行業(yè)所產(chǎn)生的矛盾進行有效化解，將網(wǎng)約車納入傳統(tǒng)的出租車規(guī)制體制中來，是成本較低、對出租車行業(yè)而言也是更為“公平”的做法。

2016年至今：謹慎規(guī)制期

經(jīng)過近一年時間的意見征求和政策制訂，由交通部牽頭聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦等部委于2016年7月27日共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），翌日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這兩份文件大大放寬了對網(wǎng)約車發(fā)展的限制，它們的出臺，標志著中央政府希望對網(wǎng)約車進行謹慎性規(guī)制，適度放寬了對網(wǎng)約車經(jīng)營的限制。

相比于2015年出臺的《征求意見稿》，2016年發(fā)布的《暫行辦法》在以下四個方面放寬了對網(wǎng)約車經(jīng)營的限制。

第一，網(wǎng)約車行業(yè)的主管部門明確為交通運輸部門，但是其管理權(quán)限大大收縮，同時也不再對網(wǎng)約車實行價格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制。第二，真正地將出租車和網(wǎng)約車進行分類管理：單獨設(shè)立《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》，由符合準入條件的企業(yè)法人向地方出租車管理部門進行申請。第三，網(wǎng)約車運營企業(yè)的準入限制得到放寬。第四，降低網(wǎng)約車的運營成本：私家車不必將車輛使用性質(zhì)登記為出租客運、報廢條件也得到放寬，也可以接入多個平臺進行經(jīng)營。

相關(guān)規(guī)制機構(gòu)之所以放寬對網(wǎng)約車的嚴格限制，既得益于中央領(lǐng)導(dǎo)人、專家學者、廣大民眾對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、網(wǎng)約車發(fā)展的認可和支持，也因為在實踐中難以有效地查處所謂“從事網(wǎng)約車經(jīng)營的私家車”問題。

首先，中央領(lǐng)導(dǎo)人明確表達了支持互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展，不對其進行嚴格管控的態(tài)度。2016年5月，李克強總理在貴州中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會上表示：“一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而要先看一看，這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監(jiān)管漏洞，讓隨后出臺的監(jiān)管政策更加公平有效”，這一論述從原則上否定了對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟進行嚴苛監(jiān)管的規(guī)制理念。

其次，專家學者、政策研究者以及社會媒體從理論角度出發(fā)，對《暫行辦法（征求意見稿）》進行質(zhì)疑和批評。傅蔚岡等12位學者聯(lián)名發(fā)表的《關(guān)于暫緩制定〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）〉的建議》（以下簡稱《建議》）指出《暫行辦法（征求意見稿）》存在三大缺陷，具有極強的針對性和代表性。

第一，《暫行辦法（征求意見稿）》的規(guī)制思路存在根本性偏差，簡單套用傳統(tǒng)的規(guī)制手段，沒有考慮到新興網(wǎng)絡(luò)約車行業(yè)相比于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的顯著差異;第二，《暫行辦法（征求意見稿）》存在大量違法設(shè)定權(quán)力的內(nèi)容;第三，《暫行辦法（征求意見稿）》中缺乏有效監(jiān)管網(wǎng)約車的措施，實操性低。

再次，網(wǎng)約車的普及的確極大地方便了民眾出行，絕大多數(shù)民眾都接受和支持網(wǎng)約車?！稌盒修k法（征求意見稿）》一經(jīng)發(fā)布，便引發(fā)社會廣泛爭論，而民眾對這一法案也顯示出了遠超以往法律法規(guī)征求修改意見的高關(guān)注度和高參與度。據(jù)交通部的分析報告顯示：在向社會征求意見的一個月時間內(nèi)，交通部“通過網(wǎng)站、電子郵件、信函、電話、座談會等多種渠道，在對多人或者多渠道提交的完全相同意見進行歸并后，共收到有效意見5008件?！逼渲械拇蠖鄶?shù)意見是要求有關(guān)部門從促進網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展、允許拼車出行、保護消費者權(quán)益的角度出發(fā)加強和改善監(jiān)管，反對將網(wǎng)約車強行納入既有的出租車規(guī)制體制、反對禁止私家車車主兼職從事網(wǎng)約車經(jīng)營，如圖1所示。民眾對網(wǎng)約車的強烈支持也使相關(guān)主管部門難以堅持對網(wǎng)約車實行嚴格限制。

最后，查處“從事網(wǎng)約車經(jīng)營的私家車”在政策執(zhí)行過程具有三大難點，使得對網(wǎng)約車進行嚴格限制的成本極高：一是查處難：將網(wǎng)約車視為“黑車”開展專項整治，只能在機場、火車站等客流、車流量較大，又較為封閉的區(qū)域?qū)嵤┩粨魴z查。二是取證難：網(wǎng)約車司機和乘客具有很強的通過串供來規(guī)避執(zhí)法人員調(diào)查的動機，對相關(guān)“違規(guī)”行為的認定難度較大。三是常態(tài)化執(zhí)法難：以將逐步縮小，外資進入上游行業(yè)的壁壘將逐漸弱化。外國投資主體的參與能夠有效提高勘探開發(fā)效率，實現(xiàn)利益共享、風險共擔。同時，外國資本的進入，在盤活我國大量尚未探明油氣資源的同時，也將給國內(nèi)上游油氣行業(yè)帶來激烈的競爭。

在上游業(yè)務(wù)仍處于負面清單背景下，中下游板塊或成為未來幾年外資爆發(fā)性集中注入的領(lǐng)域。世界第一大化工巨頭巴斯夫和美國最大石油公司?？松梨谠?018年與中國簽署百億美元的合作協(xié)議。加油站方面，受新政影響，國內(nèi)加油站業(yè)將迎來洗牌，2018年BP公司與東明石化的合資公司迅速落地山東，并已規(guī)劃中短期建設(shè)計劃。以BP為代表的國際石油公司持續(xù)布局國內(nèi)終端市場，加劇了國內(nèi)成品油市場的競爭。

3相關(guān)對策及建議

3.1充分利用外資、學習外國石油公司先進技術(shù)與管理經(jīng)驗

資本、技術(shù)、管理，被視作外商投資的三大核心內(nèi)容，中國石油石化行業(yè)應(yīng)借此機會充分學習外國石油公司先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗，提高整體行業(yè)實力，以技術(shù)進步促行業(yè)全要素生產(chǎn)率的加速提升。

3.2對外開放更須嚴守中方利益

隨著中外石油石化企業(yè)合作的深入，須警惕中外雙方存在利益爭端;同時聯(lián)合賬簿的及時足額存繳更是中外合作項目需重點關(guān)注的問題。嚴守中方利益，同時力求和平化解爭議問題，這是我國石油石化企業(yè)在吸引外商投資之路上，需要堅持的準則。

3.3以外商投資法為契機，結(jié)合“一帶一路”機遇，繼續(xù)擴大國際油氣合作

在對外開放的時代背景下，為應(yīng)對外企競爭，我國石油石化企業(yè)應(yīng)主動增強內(nèi)功，以技術(shù)革新實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新版外商投資法的出臺，正是我國石油石化行業(yè)國際化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。搶抓機遇、大力吸引外資、用好外資，進一步擴大石油石化企業(yè)對外合作領(lǐng)域與合作力度。同時，緊抓“一帶一路”建設(shè)，實施“走出去”戰(zhàn)略，拓展國外市場。

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