PPP在鄉村振興實際操作中的問題研究

易語欣

[摘要]鄉村振興戰略是解決“三農”問題的新途徑，它是以PPP促進農村項目運作的，這種新模式可以解決農村建設發展中的資金短缺問題，這正好契合“三農”的實際問題，所以采用PPP對癥下藥可以推進農村公共基礎設施建設和農村公共服務建設。但是由于早期農村公共服務建設遺留下的傳統問題如人力資源匱乏、政策貫徹力度和法律風險等，許多設想在實際操作中不能完全實現，所以筆者主要針對PPP在鄉村振興實際操作中的相關問題進行研究和探討。

[關鍵詞]PPP;鄉村振興戰略;“三農”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.025

1PPP在鄉村振興的背景

1.1PPP的意義

PPP是一種能使政府、企業、社會多方共贏的公共產品項目運作模式，它打破了傳統的政府與私人部門之間的分工模式，通過公共產品新產權關系，整合公私部門的各自優勢，靈活拓寬企業的發展空間，緩解財政支出壓力，提高公共產品供給效率。PPP不僅是一種融資手段，其主要的功能是體制機制變革，這正好與困擾我們多年的“三農”問題不相謀合。所以，引入PPP可以使私營企業、民營資本、政府深層次的進行合作，為農村基礎建設提供保障。

1.2PPP在鄉村振興中的背景

2017年10月，習近平總書記提出要實施“鄉村振興戰略”，要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快美麗鄉村的建設和發展，進一步縮小城鄉發展差距，加快城鄉一體化發展進程。農業是我國生產發展的第一產業，為更好地推動農業鄉村現代化的建設，急需與PPP進行深度“溝通”。通過PPP在其他發達國家的實踐經驗證明，我們發現它確實適用于一個國家的基礎設施建設，可以為公眾提供更好的公共服務，改善居民的生活現狀。所以，PPP成為了把私營企業、民營資本和政府的政策、資金聯系在一起的“橋梁”。

2PPP在鄉村振興實際操作中的現狀

目前，在國內山東省、貴州省已經成為PPP鄉村振興中的主力軍，從行業指標中可以看出，PPP項目在低碳、市政、交通這三個領域入庫落地較快。鄉村振興主要集中在以下四個方面：第一，垃圾處理;第二，污水處理;第三，人居治理;第四，鄉村特色產業文化。這些方面的PPP集中采用BOT模式，由政府向“鄉村振興”的企業頒布特許，完成籌集資金建設四個方面的基礎設施管理和經營的服務。

3PPP在鄉村振興實際操作中存在的問題

3.1主要問題

3.1.1人力資本投入

PPP鄉村振興項目的落地，在實際操作過程中發現農村地區的新型職業農民并不被重視。傳統的農民秉承重理論、輕實踐的學習態度，忽略了鄉村振興戰略的根本問題即實踐。另外，新型職業農民培訓的宣傳尚缺少力度。

3.1.2政府監管力度

在PPP鄉村振興項目實際操作中我們發現，地方政府監管機制存在缺失。地方政府在這場機制的變革中所扮演的不僅是政策制定者，也同樣是參與者。由于濃厚的傳統因素干擾，地方政府的透明度不高，讓PPP項目難以順利地進行。

3.1.3投資與收益周期

現在入庫落地的主流項目如低碳、污水處理、城市運輸、垃圾處理等問題，因受投資與收益周期的影響，回報收益值受到一定的波動。另外，受傳統基礎設施建設的模式影響，PPP項目投資人存在著一定程度的融資風險和難度。

3.1.4后期運營成本

后期運營的資金注入一般來源于政府公共財政補貼，而另一個部分由企業繼續提供。往往美好的事務總是短暫的，后期項目公司因經營、監管等問題導致自身破產和解散問題，使得后期成本升高，形成地方政府負債。

3.2法律風險問題

3.2.1合同風險

PPP項目中并沒有明確提供政府與社會資本直接的風險問題，僅在法律文件中以較為寬泛的字眼解釋了投資人所承擔的風險問題。

3.2.2行業規章制度

PPP項目中并沒有清晰的法律體系，主要是根據不同行業領域實施不同法律體系。

3.2.3管理部門機制

PPP傳統基礎設施項目主要由國家發改委負責，而公共服務領域項目則是由財政部負責，在兩者相互交叉開展工作的時候，將會面臨以下兩個問題：一是審批權限的問題;二是審批程序的問題。另外，還可能會面臨跨第三個部門或以上的其他問題。

4解決PPP在鄉村振興實際操作中存在問題的對策

4.1建立PPP項目實施體系

4.1.1前期審核工作

前期審核的評估工作是對鄉村振興PPP項目的基本保障，為了讓企業投資者和政府的財政達到相互滿意的結果，需要對鄉村振興PPP項目進行嚴格地評估。

4.1.2創新信貸服務

PPP項目入駐農村已成前沿發展，在此絕佳的機會，農村金融機構應該努力尋找創新信貸服務和合作模式。對金融機構評估較好的鄉村振興PPP企業，可以給予適當的融資利率優惠和簡易的企業審批流程，以降低PPP投資企業的成本。

4.1.3融資渠道

PPP項目作為“鄉村振興戰略”的重要參與者，應按照其他PPP項目評定審核的指標體系，綜合考慮企業的特殊資質、融資實力、管理經驗、人才質量等指標，設定特殊、高級、中級企業等級門檻，就不同門檻的PPP企業給予相對應的開放權限、范圍、優惠政策等便捷的融資渠道。

4.2建立PPP項目風險控制體系

4.2.1建立獨立PPP項目法律體系

在實踐過程中，諸多的法律問題嚴重困擾著每一個PPP項目的實踐者。“鄉村振興戰略”是一個新的起點，我們急需一套完整、統一、獨立的PPP法律體系，避免在鄉村振興PPP項目中遭遇不利于公私合作關系發展的法律問題，比如政府與私人資本準入機制、退出機制、風險分擔、政府采購、預算管理、金融機構審判流程、政府政策干預、政府監督等涉及鄉村振興PPP項目多個環節的問題。

4.2.2建立規范的PPP項目監管機構

鄉村振興PPP項目需要建立一個規范、獨立的監管機構。我國是一個農業大國，擁有億萬農民群眾，所以PPP項目的有效監管是切實保證“鄉村振興戰略”能夠有效實施的重要方法之一。另外，由于PPP項目的特殊性和交叉性，還需要給予PPP項目監管機構一個長期的“朋友”，這個“朋友”來源于PPP的基本運營模式的特點，即公私合作的“私”方，尤其指的是政府授權其監督職能。這樣，“公”方以國家形式建立獨立的、官方的PPP項目監管機構，而“私”方則由它的長期“朋友”進行監督陪伴。

4.2.3建立專門的PPP管理機制

前文提到PPP的主要概念是打破了傳統的政府與私人部門之間的分工模式，以一種靈活的項目運作模式開展。但是，目前因為PPP項目法律沒有給予統一的權限范圍，造成了PPP項目管理體系混亂。建議建立專門的PPP管理機制，明確領導部門之間的職權關系，結合PPP項目法律體系、PPP項目監管機構以及行業中鄉村振興規章的相關制度，共同推進農村振興PPP項目的發展。

4.2.4建立PPP信用體系

實踐證明，僅僅防范企業PPP項目在運營中所可能發生的“意外”變故是不夠的，我們應特別注意地方政府在運營過程中出現的違約行為。要想遏制地方政府在運營過程中的違約行為，必須要建立PPP信用體系。遏制政府的違約行為有以下兩個辦法：其一，從法治時代要求去設立地方政府的信用體系。結合獨立的PPP法律體系、行業法律法規、政府法制建設、個人信用體系、“鄉村振興戰略”剛性政策力度約束政府的信用行為，并且建立約束地方政府行為的獎懲機制，提高對地方政府違約行為的處罰高度和力度。其二，從法律法規的字面意思去解釋地方政府在信用體系中存在的問題，比如合同責任、違約風險等問題，從根本上抑制地方政府違約，保護社會資本方的合法權益。

參考文獻：

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