管控船舶安全與污染風險保障長江重慶段水上交通安全與防止船舶污染

邱健華

摘 要：本文以船舶安全與污染風險防控為核心，通過梳理近年來長江重慶段水上交通安全與污染主要風險，介紹重慶海事近年采取的監管措施及取得的成效。

關鍵詞：風險;安全;防污染;監管

中圖分類號：U698? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）01-0038-03

黨的十九大報告明確提出“要樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故”“要堅持新發展理念、堅持人與自然和諧共生，像對待生命一樣對待生態環境”。安全發展，事關當代;綠色發展，事關未來。重慶作為“一帶一路”和“長江經濟帶”戰略的重要連接點，是長江上游重要的航運中心和生態屏障。重慶海事作為川江守護者，必須對轄區安全與船舶污染風險保持足夠警惕，必須要把長江重慶段水上交通安全與船舶污染監管工作進一步落到實處，才能更好地助力重慶成為“山清水秀美麗之地”。

1 長江重慶段水上交通安全與船舶污染主要風險

“以史為鑒，可以知興替;以人為鏡，可以明得失”。每一起事故的經驗教訓，都值得后人不斷總結。正如1912年“泰坦尼克號”郵輪沉沒催生《國際海上人命安全公約》一樣，長江川江段歷史上多次發生的重特大事故教訓，客觀上促進了川江航運安全管理水平的提升。統計資料顯示，長江重慶段水上交通因事故導致的人員死亡數量從“九五”期的年均123人下降至“十二五”期的年均5.8人?！熬影菜嘉?，思則有備，有備無患”。著名的“海因里希法則”告訴我們，在安全形勢持續向好的表面下，同樣隱藏著隨時引發事故的各種風險。安全學的基本原理揭示，危險是絕對的、安全是相對的[1]。因此，只有找出導致危險發生的風險，才能做到事故預防預控。而發現、分析、評估風險，即要知道哪里有風險、有什么風險，嚴重程度如何。通過梳理研判，長江重慶段安全與船舶污染風險主要有以下三個方面：

1.1 涉客涉危運輸攸關人命安全與生態安全

一是危險貨物運輸風險高。危險貨物水路運輸量逐年增加，截至2017年已達到1116.7萬噸，年均危險貨物運輸量增加超過10%。貨物品種包括苯、二甲苯、油類及其他液體化學品，這些危險貨物多具有易燃、易爆、有毒性等特點，且目前尚不具備除油品泄漏外的其他危險貨物泄漏事故應急處置能力，載運船舶一旦發生事故造成貨物泄漏，不僅對船舶及船員構成危害，嚴重影響沿江群眾、企業用水安全及水生態安全，更對水體環境安全產生嚴重威脅，其后果令人不寒而栗。

二是人員運輸風險高。據統計，2017年長江重慶段客運總量約433.8萬人次（其中渡運總量約329萬人次）。隨著重慶旅游經濟的不斷發展，以“三峽游”“兩江游”為代表的旅游客運日趨增多;庫區受地形限制、橋梁及道路較少等影響，渡運仍是群眾出行的主要方式之一。在通航環境復雜、船舶流量較高的背景下，客運船舶發生觸礁、擱淺、碰撞等事故的概率不可小覷，群死群傷風險仍然較高。

1.2 通航環境復雜多變

一是“三區”特征明顯。長江重慶段地處西南山區，受自然條件和三峽大壩等水利樞紐調節影響，形成了庫區、回水變動段、自然航段“三區疊加”的獨特通航水域。除常年庫區外，其他水域航道寬度、水深、彎曲半徑隨水位漲落呈現較大變化，“彎、窄、淺、險”特點突出，水勢流態異常復雜，礙航礁石、淺灘多，船舶航行安全風險極大，極易發生事故?？菟?，約165公里的自然航段航道尺度僅能基本保證水深2.9米、寬度50米、曲率半徑560米，很難滿足船舶大型化客觀需求（目前主流貨船長度約130米），轄區存在長壽王家灘、永川斗笠子、忠縣黃花城等多處因水位漲落出現的航行困難或航漕變化水域。

二是特枯、特洪水情多。受天然降水不均、水庫調度頻繁等多重因素影響，長江重慶段水位多變，特別是枯水期、汛期時常遭遇特枯或特大水情，對水上交通安全構成嚴重威脅。如2012年汛期，長江寸灘水位最高超保證水位3.29米，是自1981年以來的最大洪水;2013年嘉陵江特大洪峰，水位在10小時內快速上漲11.78米，強大的水流沖擊力將朝天門“輪渡63躉”橫纜沖斷，致使其漂流、翻覆;2018年春季，永川至三峽庫區各段水位較常年同期日均偏低0.65米至1.87米不等，部分水位點甚至出現長時間低于零水位的情況，如巴南水銀口水位自今年2月23日至3月22日，28天中有27天的水位低于0.5米，而該水位在前五年的整個枯水期均未低于0.5米，水位的異常偏低也導致長江巴南段在2月底連續發生多起觸礁、擱淺等事故險情。

三是人為活動多。長江重慶段跨江橋梁建設、航道整治等礙航涉水活動多，現有在建大橋9座、采砂作業區19處、涪陵至重慶及朝九段航道整治10處共33公里，客觀上進一步惡化了通航環境。

1.3 低標準船舶冒險蠻干、危害突出

所謂低標準船，指的是違法行為多、船況不佳、安全管理嚴重不到位的運輸船舶和抗風險能力較弱的非運輸船舶，其問題或危害主要有三點：

一是從業人員安全意識薄弱未得到根本好轉，通過違法等冒險經營而賺取利潤的情況突出，梳理有關數據發現，絕大部分事故除了當事船員操作不當外，船舶超載、配員不足、違反航行規定和安全操作規程等行為普遍存在，也是發生事故的重要原因。

二是船舶基礎安全狀況低下未得到根本好轉，如長江重慶段在航的331艘砂石運輸船中，總噸低于1000的船舶有167艘，其船齡普遍較長、船況較差，加上從業人員安全素質低，極易引發沉船亡人事故，嚴重威脅著轄區安全形勢的穩定。2010-2016年，運輸船舶事故死亡44人，其中30人為砂石船舶事故，占比68.2%;特別是2010年、2011年、2014年、2016年，運輸船舶事故死亡的30人中有28人為砂石船舶事故，占比高達93.3%。

三是“小船惹大禍”的隱憂未得到根本好轉，如自用船、農用船和漁船非法經營、違法航行，導致的沉船死人事故時有發生，嚴重危害安全和社會穩定。

2 以風險管控為核心，推動水上交通安全監管

風險控制，即采取各種措施和方法，消滅或減少風險事件發生的各種可能性，或減少風險事件發生時造成的損失。在堅持依法行政、預防為主、行為監管與技術監管相結合、監管與服務相結合、處罰與教育相結合、綜合治理等原則的基礎上[2]，長江重慶段針對性的監管措施包括以下六個方面。

2.1 重點船舶監管

一是深化危險品船監管，大力推進貨主選船機制，構建“貨方—船方—監管方”三方參與的平安網，對載運危險貨物船舶實施全程動態監控，實施船舶、貨物分級分類管理和高溫時段重點管控。二是深化客運船舶監管，落實渡船“116”機制，牽牢“牛鼻子”，加強客船航行全過程跟蹤。三是深化砂石船舶監管，落實砂石船舶分類監管制度，保持對砂石船舶違法行為的高壓打擊態勢;積極推進取締“三自”砂船（自采、自運、自卸一體），鞏固禁止小型砂船夜間航行、禁止夜間為小型運砂船配載等相關管理措施，有效扭轉了砂石船舶嚴重威脅安全形勢穩定的被動局面。

2.2 通航環境管控

一是強化水域風險研判，基于水位、事故（發生水域、種類、時段等要素）近五年的歷史數據分析，研判水位漲落趨勢和事故特點，疊加存在的水工活動對通航安全影響，標識其潛在的通航安全風險，通報水域安全風險等級，提出加強安全管理的針對性建議與要求，為船舶操作、公司安全管理和海事安全監管提供多維度指引。二是強化高風險水域管控，建立與航道聯合管控機制，制定并實施與通行信號臺聯動的現場管控措施，整合資源并合理布局灘漕助拖力量，縮短重點急流灘船舶上行過灘時間，改善了長壽王家灘等急流河段船舶過灘秩序。三是強化特殊水位監管，提前研判消落期、汛期等季節性事故特點及通航環境變化，出臺季度事故預防預控措施，建立并完善消落期減載過駁等工作機制;強化水位變動分析，針對特枯水情及時啟動管控，包括禁止非空載船舶夜間通過急流灘、加強船舶吃水核查、提前停止風險水域水工活動等措施，有效遏制了初期事故險情頻發勢頭。四是強化水工活動監管，推動建立重大水工活動定期協調機制，及時解決施工過程中以及營運期涉及通航安全保障方面的問題，保障施工與通航安全;積極呼吁地方立法厘清行業管理責任，大力參與非法碼頭、非法采砂等“兩非”整治，配合了96處非法碼頭禁止船舶靠泊等行動，實現了重慶魚嘴大橋以上水域全年禁采，有效凈化了通航環境。

2.3 低標船舶整頓

一是設置關口集中整治，持續開展船舶突出違法行為專項整治，設立永川“西大門”、巫山“東大門”檢查線，采取海事處相互聯動、現場檢查情況相互通報等措施，對違法行為突出的外省籍、“支進干”、小型貨船等船舶進行跟蹤檢查，著力打擊船舶超載、超吃水、配員不齊等十二類違法行為;采取“檢查—整改—處罰—約談”的工作方式，倒逼船舶負責人加大安全管理力度。通過持續開展專項整治行動，以船舶超載、配員不齊為代表的長江重慶段船舶突出違法行為得到了明顯遏制。二是嚴厲查處違法行為，推進行政處罰調查、處罰和繳款“三分離”制，有效規范海事行政處罰工作;成立局、處兩級行政處罰合議委員會，對重大、疑難、從重、從輕和減輕行政處罰案件進行集體審查，嚴控減輕處罰，落實海事行政處罰裁量標準和海事行政執法調查取證制度，有效提升了海事行政處罰公信力，處罰額度在法定范圍內的占比由2014年的82.2%上升至2017年的99.9%。三是嚴肅追究事故責任，改變過去注重船舶、公司處罰而輕責任船員處理的做法，更加突出船員責任，即但凡發生事故，相關事故責任人員都要受到追究，扣留事故責任人適任證書的案件由2014年的4件增加至2017年的6件。四是構建聯合整治體系，積極推動建立海事與水利、港航、公安等多部門聯合執法機制，配合地方政府拆解巫山小快艇24艘、整治萬州段23艘非法浮動設施安全隱患、清理涪陵段長期無人管理的17艘“僵尸船”，消除了一批多年未解決的重大隱患。

2.4 安全源頭管理

一是深化主體責任，強化公司安全管理日常監督，督促企業從加強安全隱患治理、用人管理、船舶裝配載管理、船員日常操作、應急管理、監督考核等方面入手，切實履行“管好船”“裝好貨”“用好人”“走好路”“值好班”“負好責”的主體責任;加強事后監管，對事故或存在突出違法行為的相關航運公司開展安全約談，聯合港航部門對責任公司實施掛牌督辦，倒逼企業按時整改到位。二是提升船員素質，推進流動課堂教育，以船員等水上從業人員為對象，深入船頭、船公司，廣泛宣講水上交通安全與環境保護最新法律法規、通報事故案例，把最新的安全知識送到一線，為船員等從業者搭建起了水上普法平臺，年均受教育人員近4000人次;以事故案例剖析為切入點，拍攝制作、免費發放6部水上交通事故案例系列警示教育片，進一步教育船員吸取教訓、堅守安全底線。三是厘清管理責任，堅持以問題為導向，以法律為準繩，以基本厘清安全管理職責為目標，針對餐飲躉船、長期停航船、鄉鎮自用船、群眾無序游泳等“老大難”問題和“九龍治水”的實際狀態，逐項開展執法邊界研究，推動重慶市政府出臺《長江干線水上安全問題整改任務分解》，將水上安全問題分解為水上交通運輸安全、港口安全、水上生產安全、安全預警與應急救援共4大類39項具體問題，成為近年來全國范圍內由省級人民政府出臺的第一個有關中央海事與涉水行業管理部門職責劃分的紅頭文件，實現了涉水部門間各司其職、各負其責、齊抓共管的水上安全綜合治理格局。

2.5 預警應急處置

一是建立市級預警網絡，與重慶市交委等10部門共同建設長江干線安全與防污染信息共享與應急聯動機制，加強洪水、暴雨、大風、濃霧、高溫、地災等安全信息的收集與傳遞，及時啟動臨時管制等安全措施。二是加強社會力量管理，與兩家專業救助公司簽訂《長江重慶段水上交通突發事件應急聯動合作協議》，確保轄區專業救助力量隨時可用。三是強化應急訓練管理，通過開展大型演習、日常演練，提高一線人員搜救技能;加強應急管理，實施24小時動態待命制度，協調各方力量救助遇險人員和船舶，確保了2017年以來水上交通事故遇險人員救助成功率達百分之百。

2.6 船舶防污監管

深入踐行“共抓大保護、不搞大開發”理念，全力保障三峽庫區生態安全，嚴守生態保護紅線。一是開展專項行動，完成餐飲躉船污染專項整治，基本根治這一城市污染“頑疾”;開展“碧水保護”行動，督促船舶按要求處理污染物;加強飲用水水源地保護，確保人民飲用水安全;率先在全國實施船舶污染物接收、轉運、處置聯單制度，保證污染物一條龍無害化處理;開展“藍天保衛”行動，督促船舶使用符合標準的普通柴油，會同地方部門在全國內河率先對重慶籍船舶重油使用裝置實施了拆除或封存;實施“寧靜守護”行動，依法處理船舶噪聲擾民問題，鼓勵船舶使用降噪措施。二是加大船舶防污染案件查處力度，相關行政處罰案件已由2013年全年的86件增長至2018年前10個月的377件，查處范圍已由過去簡單的設備未安裝或使用、文書記錄不規范等擴展至查處使用不合格燃油等最新防污要求。

3 結語

通過采取各項監管措施，長江重慶段水上交通安全與防污染形勢得以保持穩定，已連續27個月實現運輸船舶“零等級事故、零死亡”。但是，長江重慶段水上交通安全與污染風險仍將長期存在，安全與防污染監管將任重道遠。只有把牢風險，持之以恒，久久為功，才能更好落實“五大發展”理念，實現長江重慶段航運安全、綠色發展。

參考文獻：

[1]尚德喜，孫延斌.海事監管的安全學原理淺析[J].中國水運.2011（01）：19-20

[2]朱意金.論海事監管的基本原則[J].中國水運.2007（06）：15-16