十件法規守護一城碧水
——蘇州水環境保護地方立法漸成體系

■陳澤亞

“君到姑蘇見，人家盡枕河。古宮閑地少，水港小橋多?！弊鳛橹臇|方水城，蘇州現有各級河道2萬多條、大小湖泊394個，被列入省保護名錄的湖泊就有94個，水域面積占到全市總面積的36.6%。

1993年4月，蘇州被國務院批準為“較大的市”，擁有了地方立法權。從此以后，保護水環境就成為了蘇州歷屆人大關注的重點內容。多年來，蘇州市人大及其常委會先后制定了77件地方性法規，現行有效59件，其中涉及水環境保護的就有10件。這10件法規緊密結合地方實際情況，從不同角度對國家相關法律法規進行補充，各有側重，亮點紛呈，逐漸形成了一個頗具蘇州特色的水環境保護地方性法規體系。

嚴防重點區域

剛獲得立法權，蘇州市人大常委會就把轄區內大型湖泊與河道的管理和保護納入到立法計劃當中，用法治力量保障城市“源頭活水”。

陽澄湖是蘇州行政區域內最大的內湖，也是蘇州市重要的飲用水源地和戰略備用飲用水源地。1995年12月，市十一屆人大常委會制定了《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》。條例明確了陽澄湖水源水質保護堅持環境保護優先原則。條例規定，蘇州市和沿湖周邊的縣級市、區都要將陽澄湖水源水質保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，加大保護資金投入，依靠科技進步提高水污染防治水平，切實改善陽澄湖水環境質量。

長江是中華民族的母親河，也是蘇州重要的水源補給河流，保證長江行洪安全涉及到全市人民的根本利益。1999年7月，市十二屆人大常委會制定了《蘇州市長江防洪工程管理條例》。該條例為加強長江防洪工程管理、保證工程完好、維護人民生命和財產安全，發揮了重要的作用。

2004年9月，市十三屆人大常委會制定了《蘇州市河道管理條例》。這個條例把蘇州行政區域內的湖泊、蕩、漾都包括在管理范圍，對與此相關的規劃、整治、河道管理與保護作出了詳細的規定，明確了相關法律責任。

保護傳統風貌

有了源頭活水，還得讓“活水”能夠“暢流”。隨著城市建設的快速推進，蘇州也出現了濕地面積不斷縮小，不少河道被隨意截斷、填埋等問題，水體自凈功能遭到削弱，水鄉傳統風貌受到影響。

2011年，市十四屆人大常委會在江蘇省內率先制定了濕地保護地方性法規——《蘇州市濕地保護條例》。這部法規只有31條，卻在理順濕地管理體制、完善經費投入機制、明確濕地分類等重要環節作出了細致的規定。條例還結合蘇州實際，在全國范圍內首次將永久性水稻田視為人工濕地納入保護范圍，受到了社會各界的一致好評。

2017年，市十六屆人大常委會制定了《蘇州國家歷史文化名城保護條例》。該法規將“整體保護歷史城區內水陸并行、河街相鄰的雙棋盤傳統格局和小橋流水、粉墻黛瓦、史跡名園的獨特歷史風貌”作為重要內容，要求保護歷史城區肌理和傳統街巷特色，控制傳統街巷、水巷空間形態與尺度。新建建設項目實行雨污分流，污水管道按照要求接入城市污水收集系統。無法實行雨污分流的，雨污合流排入城市污水收集系統，不得排入河道。

2018年4月27日，《人民日報》專門對蘇州市人大常委會制定歷史文化名城保護條例的情況進行了報道。

強化日常管理

居民生活污水排放問題如果管不好，會對城市水環境構成重大威脅。同時，隨著工業規模迅速擴大、城市人口不斷增多，提高水資源利用效率更加迫在眉睫。

2014年10月，市十五屆人大常委會制定了《蘇州市排水管理條例》。這個條例把原先的《蘇州市城市排水管理條例》只管理城市排水，擴展到了涵蓋蘇州所有的城市和農村。法規要求，縣級市（區）和鎮人民政府應當保障村莊排水設施的建設資金，村莊生活污水處理設施的出水水質應當達到城鎮污水處理廠污染物排放標準。

市十六屆人大常委會不僅在制定新法方面主動作為，還全面梳理往屆制定的水環境保護各項法規，確保符合上位法要求，體現時代精神，能夠解決實際問題。

2018年4月，市十六屆人大常委會修改了《蘇州市節約用水條例》。修改后的條例積極順應“綠色發展”新時代新理念新要求，進一步落實最嚴格的水資源管理制度，加大節水設施建設和管理推進力度，強化落實節水新措施。《條例》特別明確規定，市區自2019年7月1日起、縣級市自2020年7月1日起，除噴霧降溫、降塵外，公共綠化澆灌、道路沖洗不得取用公共供水。這對于有效減少水資源浪費，減少污水排放，切實改善水環境有著重要的意義。

重視風險防范

危險廢物的產生、收集、運輸、貯存、利用、處置和監督管理等如果不到位，將會對生態環境和水資源保護構成重大威脅。

保證內河交通安全是防治船舶污染的重要方面。2008年，市十四屆人大常委會制定了《蘇州市內河交通安全管理條例》。法規對船舶航行、停泊、作業等作出了明確的規定，并專門用一章的篇幅對“危險貨物監管與船舶污染防治”進行了規范。《條例》明確規定，“載運危險貨物的船舶應當在經批準的專用碼頭或者指定水域停泊、作業”“太湖、陽澄湖等飲用水源水質保護區域，禁止載運危險貨物的船舶進入”。

2018年，市十六屆人大常委會修改了《蘇州市危險廢物污染環境防治條例》?！稐l例》規定，飲用水源保護區、居民區、科研文教區和省級以上自然保護區、風景名勝區、基本農田保護區，以及其他需要特別保護的區域范圍內，禁止建設危險廢物集中收集、貯存、利用和處置的設施、場所。運輸危險廢物，必須使用危險貨物運輸專用工具，并遵守公安和交通部門的有關規定。

河道是城鄉的血脈，是保障水安全、體現水質量的重要載體。2019年，市十六屆人大常委會將修訂《蘇州市河道管理條例》列為年度立法計劃正式項目。正在修訂的《蘇州市河道管理條例》準備專門新增一章強化河長制。同時，明確水域面積總量只增不減的新要求，著力細化河道管理范圍和保護范圍的劃定標準，完善涉河建設項目審批的全過程管理手段，從嚴規范管控河道養殖、游泳、船舶停泊等行為。

探索制度創新

《人民日報》多次報道過蘇州在全國率先建立生態補償機制的做法，并直接指出：“與其他地方相比，蘇州的生態補償從一開始就是由人大推動的?！?/p>

生態補償立法難度非常大。當時，理論界還沒有形成十分成熟的看法，上位法也沒有提供具體依據，社會上不同利益主體的權利主張更是大相徑庭。

比如，關于補償對象的問題。大家印象中大多是應該補給因生態保護損失了發展機會的地區。然而，有的經濟發達的地方政府提出，我們搞開發，也是國家認可和鼓勵的，對國家作出了重大的貢獻，卻犧牲了很多生態空間，享受不到良好的生態環境，因此也應該有生態補償。在外地實踐中，確實也有對生態受損區域進行生態補償的實際案例。但是，這樣一來，生態補償豈不是要變成人人有份的“大鍋飯”？此外，補償金額、補償方式、補資金承擔、補償金使用等等問題，也都存在很多不同甚至完全相左的意見。

市十五屆人大常委會迎難而上，妥善平衡社會各方面關系，最大限度地保障人民群眾根本利益。最終確定，條例所稱生態補償是指主要通過財政轉移支付方式，對因承擔生態環境保護責任使經濟發展受到一定限制的區域內的有關組織和個人給予補償的活動?！稐l例》還充分考慮政府現有財力的可承受程度，確定了“突出重點、分步推進”的原則。

市十六屆人大常委會高度重視生態補償條例實施工作，經常組織相關執法檢查、調研等活動，推動法規落到實處。截至2018年底，全市累計投入生態補償資金77億元，每年都有103.88萬畝水稻田、29.24萬畝生態公益林、165個濕地村、64個水源地村、8.97萬畝風景名勝區得到補償。

《人民日報》多次報道了蘇州市人大常委會在全國率先開展生態補償立法的做法，中央電視臺《焦點訪談》專題聚焦，新華社《內參選編》還專門派出記者到蘇州蹲點采訪相關情況。另外，新華網、《光明日報》、《中國人大》雜志、《檢察日報》等國家級媒體也都進行了宣傳報道，地方人大立法工作受到了前所未有的關注。

結語：蘇州市歷屆人大常委會立法保護水環境的生動實踐，是地方人大設立常委會40年來，無數地方人大工作者主動作為，推動地方立法工作與時俱進的一個縮影。

地方立法是國家立法的補充，并不以成體系作為最初追求的目標。然而，當無數地方人大工作者堅持不懈地通過地方立法去解決具有地域特色的重要課題，歷經歲月的洗禮和積淀，我們驚喜地發現，一些初具規模、主題鮮明，內容互為補充、頗具地方特色的地方性法規體系已經逐漸浮現出來。它像山花一樣迷人，在中國特色社會主義法律體系中，散發出獨特的芬芳。它像繁星一樣燦爛，在推進國家治理能力和治理體系現代化中，綻放出獨特的光彩。

2018年9月，栗戰書委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上明確指出，地方立法在加強生態環境保護、體現社會主義核心價值觀、加強民生這三個領域“大有可為”。站在地方人大設立常委會40周年的歷史節點上展望未來，我們完全有理由相信，在習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的指引下，地方立法工作一定能夠在新時代譜寫出更加精彩華美的新篇章！