監(jiān)督新舉：從17%到51%的背后

宋婷婷 湯濤 徐智

“2018年，全縣18個(gè)涉訴行政機(jī)關(guān)共46名負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴了52件行政訴訟案件，出庭應(yīng)訴率由2017年的17%提高至51%。”今年5月，墊江縣人大常委會(huì)首次聽取縣政府行政執(zhí)法監(jiān)督情況的報(bào)告。報(bào)告中，出庭應(yīng)訴率的明顯變化引起常委會(huì)組成人員的重視，因?yàn)檫@組數(shù)據(jù)同時(shí)也是對(duì)《墊江縣人大常委會(huì)行政執(zhí)法監(jiān)督工作監(jiān)督辦法》實(shí)施一年以來效果的檢視。

先行先試

“通過！”2018年5月25日，墊江縣十七屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了《墊江縣人大常委會(huì)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》。據(jù)悉，該辦法是墊江縣人大常委會(huì)針對(duì)政府行政執(zhí)法監(jiān)督工作主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)而制定的。

“亮劍”之舉，并非一時(shí)興起。本屆以來，該縣人大常委會(huì)高度重視法治政府建設(shè)，制定了《墊江縣人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)法治墊江建設(shè)的意見》《墊江縣人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》等，堅(jiān)持每年聽取和審議縣政府法治政府建設(shè)情況的報(bào)告，并開展法治政府建設(shè)情況的專題調(diào)研。

但是，縣政府法治政府建設(shè)情況的報(bào)告比較宏觀，這意味著人大對(duì)此項(xiàng)工作的監(jiān)督在很大程度上浮于表面。該縣人大常委會(huì)主任易大斌說，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《重慶市行政執(zhí)法監(jiān)督條例》出臺(tái)多年，但相關(guān)行政單位對(duì)條例的知曉率和熟悉程度較低;多年以來，墊江縣行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率均在百分之十左右的低位徘徊;更重要的是，群眾對(duì)執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法程序、執(zhí)法中適用法律、執(zhí)法效果等方面的問題亦有所反映。

為此，縣人大常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的縣政府行政執(zhí)法監(jiān)督工作還存在的責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督不到位等難點(diǎn)、痛點(diǎn)和問題，在總結(jié)法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、充分研究論證后，決定出臺(tái)《墊江縣人大常委會(huì)行政執(zhí)法監(jiān)督工作監(jiān)督辦法》，加大對(duì)縣政府履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)督力度，并將此項(xiàng)工作納入2018年重點(diǎn)工作。

“由于此前我市縣級(jí)人大出臺(tái)類似的規(guī)定沒有先例，因此該辦法的起草工作難度很大。”縣人大監(jiān)察法制委主任委員董代紅介紹說，為了做好辦法的起草工作，該縣人大常委會(huì)委托西南大學(xué)負(fù)責(zé)起草工作。

2018年3月，該辦法的專家意見稿擬定后，縣人大常委會(huì)多次邀請(qǐng)市人大法制委和常委會(huì)法制工委進(jìn)行指導(dǎo)并提出意見建議，經(jīng)多次修改，最終形成了辦法討論稿。“市人大常委會(huì)鼓勵(lì)我們先行先試，這給我們的起草工作提振了信心。”董代紅表示。

當(dāng)年3月至5月，縣人大常委會(huì)又多次召開專題研討會(huì)，召集縣監(jiān)察委、政府法制辦、法院、檢察院以及縣政府相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，對(duì)討論稿進(jìn)行了反復(fù)討論修改，并及時(shí)向市人大常委會(huì)備案審查工委溝通匯報(bào)。幾經(jīng)修改，最終形成辦法草案，直至最終審議通過。

排除爭(zhēng)議

該辦法從最初醞釀到正式出臺(tái)，經(jīng)歷了將近一年時(shí)間。其間，有鼓勵(lì)與支持，也遭遇了阻力。

“爭(zhēng)議聲來源于相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)。有人明確反對(duì)，說全國(guó)沒有哪個(gè)地方有這樣的先例，我們的監(jiān)督缺乏上位法的依據(jù)。即使在辦法草案形成后征求意見的討論過程中，仍有人反對(duì)其中的條款。”該縣人大常委會(huì)副主任余鳳曾親歷爭(zhēng)論，“如辦法規(guī)定‘縣政府在每年的3月底前，應(yīng)向縣人大常委會(huì)提交上一年度開展行政執(zhí)法監(jiān)督情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)此，反對(duì)的聲音是，行政執(zhí)法監(jiān)督情況的內(nèi)容包含在每年的法治政府建設(shè)情況的報(bào)告中，還要另外提交一個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，這是在添麻煩。”

但該縣人大常委會(huì)認(rèn)為，行政執(zhí)法是依法執(zhí)政建設(shè)法治政府、提高執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)，是行政法律、法規(guī)得以貫徹實(shí)施的重要保障，政府應(yīng)當(dāng)把對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任負(fù)起來。

該改的要改，該堅(jiān)持的也應(yīng)堅(jiān)持。該縣人大常委會(huì)保持審慎態(tài)度，又堅(jiān)守落實(shí)剛性監(jiān)督的決心，最終使?fàn)幾h聲歇，辦法在幾經(jīng)周折后正式出臺(tái)。

該辦法全文共9條，主要包括起草依據(jù)、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)等，以人大常委會(huì)履行監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，同時(shí)考慮到該縣行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀及充分發(fā)揮縣政府履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的作用，在監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式上作出了詳細(xì)規(guī)定。

其中，聽取和審議縣政府關(guān)于開展行政執(zhí)法監(jiān)督情況的專項(xiàng)工作報(bào)告是該辦法的亮點(diǎn)。辦法明確規(guī)定，縣政府在每年的3月底前，應(yīng)向縣人大常委會(huì)提交上一年度開展行政執(zhí)法監(jiān)督情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，并明確了11個(gè)重點(diǎn)報(bào)告事項(xiàng)。縣人大常委會(huì)在聽取和審議報(bào)告時(shí)，可以就群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的問題提出詢問，縣政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)聽取意見、作出說明。

此外，該辦法還對(duì)人大監(jiān)督政府履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的方式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)督方式包括執(zhí)法檢查、開展專項(xiàng)工作評(píng)議、提出質(zhì)詢案等。

該辦法的出臺(tái)引起了巨大反響，被評(píng)為“2018年度重慶人大十大新聞事件”。

常態(tài)監(jiān)督

該辦法出臺(tái)后，監(jiān)督大幕正式拉開。墊江縣人大常委會(huì)組成調(diào)研組，深入縣發(fā)展改革委、縣司法局、縣生態(tài)環(huán)境局、縣城鄉(xiāng)建設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)等13個(gè)單位以及全縣26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行深入調(diào)研，同時(shí)走訪民營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及人民群眾，全面深入了解全縣行政執(zhí)法工作情況及存在的具體問題。

在調(diào)研、走訪的基礎(chǔ)上，調(diào)研組還積極拓展渠道，定期向縣信訪辦和縣法院收集涉及行政執(zhí)法方面的信訪案件和訴訟案件，從中了解行政執(zhí)法中的共性問題、行政執(zhí)法監(jiān)督工作的短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一年來共向縣信訪辦、縣法院收集信訪、訴訟案件35件，分析、匯總問題5個(gè)。

通過廣泛深入開展多種形式的監(jiān)督，縣人大常委會(huì)以問題整改為重點(diǎn)，開展常態(tài)化監(jiān)督，督促縣政府對(duì)全縣行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的問題及時(shí)整改。

“接下來，我們還將運(yùn)用執(zhí)法檢查、專項(xiàng)評(píng)議、專題詢問等監(jiān)督方式，進(jìn)行更加有效的監(jiān)督，督促政府及其法制部門加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，推動(dòng)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法執(zhí)法。”余鳳說。

按照辦法規(guī)定，墊江縣政府于今年3月底按時(shí)提交了《關(guān)于2018年度行政執(zhí)法監(jiān)督情況的報(bào)告》，就2018年度縣政府行政執(zhí)法監(jiān)督工作情況、存在的問題和下一步工作打算等，向墊江縣人大常委會(huì)作了報(bào)告。

在5月22日召開的縣十七屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，常委會(huì)組成人員對(duì)縣政府的行政執(zhí)法監(jiān)督工作情況的報(bào)告進(jìn)行了認(rèn)真審議。

按照辦法第六條規(guī)定“縣人大常委會(huì)在聽取和審議報(bào)告時(shí)，可以就群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的問題提出詢問，縣政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)聽取意見、作出說明”，在審議中，常委會(huì)組成人員進(jìn)行了“辣”味十足的詢問。

常委會(huì)組成人員直接“開炮”：調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，群眾反映縣城污水處理的問題比較多。因事關(guān)整個(gè)縣城用水安全，縣政府此前下了“軍令狀”，對(duì)具體負(fù)責(zé)人、時(shí)間均有詳細(xì)安排，為何仍有群眾表示不滿？

到場(chǎng)聽取意見的水務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱，地下水滲漏進(jìn)污水管道，大大增加了污水處理廠的工作量，尤其到了下雨天，處理難度更大。

其他常委會(huì)組成人員追問：到底有沒有能力來處理這個(gè)問題？

水務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人思考后回答：能夠處理，但是成本要增加，還需要進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任。

因問題尖銳，現(xiàn)場(chǎng)氣氛一度“升溫”。但對(duì)于老百姓反映強(qiáng)烈、長(zhǎng)期得不到解決的問題，人大就應(yīng)該像這樣問清楚、問明白并問出結(jié)果。

最后，常委會(huì)組成人員建議，政府要增強(qiáng)行政執(zhí)法剛性，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，如在污水處理、違規(guī)建筑處理、飲用水安全等老百姓關(guān)注的民生問題上，要做到責(zé)任明確、措施有效，加大執(zhí)法問責(zé)力度。

效果明顯

2018年9月11日，在重慶市第三中級(jí)人民法院的一次庭審中，原告墊江縣北城廊橋業(yè)主委員會(huì)因不滿行政復(fù)議決定，起訴墊江縣人民政府。而站在被告席上代表政府進(jìn)行應(yīng)訴的，是墊江縣人民政府副縣長(zhǎng)趙元福。

在庭審中，趙元福就案件事實(shí)進(jìn)行了陳述，并發(fā)表了法律意見。

經(jīng)審理，法院認(rèn)為原告的訴訟理由不成立，對(duì)其訴訟請(qǐng)求不予支持。

據(jù)了解，趙元福并非辦法實(shí)施以來，墊江縣唯一一個(gè)出庭應(yīng)訴的縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部。此后不久，墊江縣政府副縣長(zhǎng)郭安華、李小莉等，也作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，主動(dòng)配合法院審理案件，化解行政爭(zhēng)議。

該辦法出臺(tái)一年來，監(jiān)督效果十分明顯。該縣人大常委會(huì)在調(diào)研中就感受到了其中的變化：縣政府更加重視行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，更加重視行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，更加注重落實(shí)行政執(zhí)法單位和行政執(zhí)法人員的責(zé)任，更加重視行政執(zhí)法監(jiān)督工作，并取得了實(shí)實(shí)在在的成績(jī)。

如，2018年，全縣涉及行政復(fù)議的訴訟案件中敗訴0件，行政案件評(píng)查合格率100%。

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度執(zhí)行方面，也取得了更加明顯的效果。全縣各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)真落實(shí)出庭應(yīng)訴制度，縣政府縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)帶頭出庭應(yīng)訴。2018年，全縣18個(gè)涉訴行政機(jī)關(guān)共46名負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴了52件行政訴訟案件，出庭應(yīng)訴率由2017年的17%提高至51%，提高了34個(gè)百分點(diǎn)。

該辦法的出臺(tái)及貫徹落實(shí)，雖然被認(rèn)為是“摸著石頭過河”的探索之舉，但其監(jiān)督效果卻十分明顯，這堅(jiān)定了該縣人大及其常委會(huì)的信心。

墊江縣人大常委會(huì)主任易大斌表示，為了將監(jiān)督工作推向深入，除每年聽取政府行政執(zhí)法監(jiān)督情況的報(bào)告以外，縣人大及其常委會(huì)還將加大督查力度，在必要時(shí)組織人大代表進(jìn)行視察和評(píng)議，并適時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法制部門行政執(zhí)法監(jiān)督工作情況開展專項(xiàng)評(píng)估。