難題新解：區長出庭的示范效應

張雙山

“今年上半年開庭審理而行政負責人未出庭應訴涉及的區規劃自然資源局、市場監管局等單位，要逐件說明未出庭應訴的原因，經單位主要領導審簽后報區政府分管法治的領導，并函告區委依法治區辦、區司法局，以確保行政負責人出庭應訴工作順利推進。”7月15日，璧山區人大常委會副主任劉啟海針對《璧山區司法局關于2019年第二季度全區行政機關負責人出庭應訴行政訴訟案件情況的通報》提出書面要求。

近年來，在區人大的監督推動下，璧山區的行政機關負責人出庭應訴率穩步增長：2016年僅為2%，2018年增長到了56.92%。

扭轉應訴率低敗訴率高

據介紹，2016年，璧山區行政負責人出庭應訴率僅為2%，遠遠低于全市25%的水平;敗訴率卻高達15.38%，比全市10.95%的敗訴率高了40%。

“這一低一高，已嚴重影響璧山區政府的法治形象。” 璧山區人大監察法制委主任委員廖福容說。

為了根本扭轉、解決這一問題，該區邁出了雷厲風行的一步。

2017年《中國人大》曾以《這個區長，為何親自出庭？》為題，報道了璧山區人大常委會推動依法治區找到新抓手的新聞，對時任該區區長的章勇武帶頭出庭應訴予以肯定。

2017年6月7日，一起“民告官”案件在市第一中級法院開庭審理。對簿公堂的雙方，分別是重慶市璧山區青杠街道中興村八組村民和時任璧山區人民政府區長章勇武。

“行政機關負責人出庭應訴率低，是一個很不正常的現象，而我們璧山更低。我今天出庭，一是表明對此事的重視，二是我今天帶個頭，為以后璧山行政機關負責人出庭應訴作個表率。”庭審完畢后，章勇武說，行政機關負責人出庭應訴能夠面對面了解原告訴求，“有的行政訴訟很可能是群眾對法律的片面理解或誤解造成的，通過法庭審理，可以很好地進行解釋和說明，對于政府來說也是一次難得的機會。”

據了解，經過兩年多來持續不斷的努力，璧山區“一低一高”的問題得到有效破解。2018年，該區審結行政訴訟案件98件，其中開庭審理65件，行政機關負責人出庭應訴37件，其中主要行政機關負責人出庭應訴6件，出庭應訴率達到56.92%，比全市的45.80%高出11個百分點。行政機關敗訴6件，敗訴率6.12%，比2016年下降近9個百分點。

成績還在繼續提升。

2019年上半年，在審結的33件行政訴訟案件中，開庭審理共22件，行政負責人出庭應訴16件，出庭應訴率達72.73%。

破解依法行政突出問題

2017年，璧山區十七屆人大常委會第二次會議審議通過了關于開展第七個五年法治宣傳教育的決議。該決議通過以來，區司法局每季度都要向區人大常委會報告行政負責人出庭應訴情況，并向全區公開，以確保完成“七五”法治宣傳教育的硬指標：行政機關負責人出庭應訴率達到80%以上。

按照“七五”法治宣傳教育具體工作目標，即每年所涉部門單位第一件行政訴訟案件，行政機關主要負責人應當出庭應訴，且全年行政機關主要負責人出庭應訴率達到20%以上;行政訴訟案件敗訴率低于全市平均水平，且控制在10%以下。

在這樣的硬性要求下，自2018年以來，區政府根據區人大常委會的決議，明確了行政機關負責人出庭應訴率的年度目標：2018年達到40%，2019年達到80%，確保“七五”普法收官之際，完成人大決議提出的任務。

為完成這些任務，區司法局以培訓為抓手，先后組織全區各部門、街鎮負責人開展行政訴訟專題培訓，組織全區處級領導干部開展依法治區專題培訓班等，著力解決認識和能力的問題，引導領導干部充分認識做好行政應訴工作對于化解行政爭議、規范行政行為、加強政府自身建設的重要意義，從而樹立起“法定職責必須為、法無授權不可為”的理念，證據意識、訴訟意識、程序意識得以提升，從而也增強了政府依法行政的公信力。

“行政機關主要負責人出庭應訴，區政府領導要帶頭。”在今年年初召開的依法治區領導小組會議上，區長秦文敏當場表態，領導要以身作則，做好表率和示范。為此，4月10日，在區法院審理重慶麥尖裝飾工程有限公司訴區人社局、區政府一案時，區政府副區長敖斌出庭應訴。

建立聯動考核機制

“司法局要安排行政訴訟出庭應訴現場教學，對敗訴單位要加大考核力度。”今年4月11日，區人大常委會副主任劉啟海、區政府副區長陳建集體約談2018年有行政訴訟案件的16個部門、街鎮行政主要負責人，在肯定成績、查找問題、明確目標的基礎上，陳建提出新的要求，穩扎穩打推進今年的行政應訴工作。

每年年初，區人大常委會都要聽取和審議法治政府建設情況的報告，其中行政機關負責人出庭應訴就是其中的重要內容。對于審議意見，區政府及相關部門已對一些突出問題進行重點整改，如針對相關部門在違法建筑拆除、集體土地確權、工商登記等方面存在的執法主體錯誤、實體證據不足、程序明顯不當、基本信息失實等突出問題，先后召開專題會議進行研究，督促相關部門撤銷實體和程序上有問題的行政決議87件。

在對行政應訴情況的持續監督上，每季度司法局都要主動向人大常委會報告全區行政機關負責人出庭應訴行政訴訟案件情況。區人大常委會主任陳強還要求，行政機關負責人應出庭而未出庭的，要寫出書面說明。

為此，區法院每個季度最后一個月的25日前，要將當季行政機關負責人出庭應訴的名單、案件審理結果報送區司法局，由司法局牽頭匯總，核實后在全區進行通報。同時，區人大常委會還要求相關部門對敗訴案件進行原因分析。7月初，璧山區人大常委會在組織代表活動時，專門就行政案件審理情況、行政機關敗訴案件的情況及原因分析進行了深入調研，確保人大監督更加到位。

同時，建立聯動機制，由司法局牽頭，會同區紀委監委、區委組織部、區人大監察法制委等，對行政負責人出庭應訴工作進行規范，明確各部門的工作職責，建立齊抓共管的工作機制。為提升領導干部依法行政的能力，璧山區還要求新提任領導干部和參加年度法治理論知識考試的領導干部，每年必須旁聽一次有關職務犯罪案件或行政訴訟案件的法庭庭審，并對參加旁聽人員進行考勤登記備案，記入年度領導干部法治理論知識考試考核檔案和單位法治建設工作考核臺賬。

“聯動考核機制能更好地對其進行監督。”廖福容介紹，區委將行政應訴情況納入各部門、各街鎮年度目標考核中的依法治區專項考核。區委還將行政應訴的牽頭工作納入對區司法局的定量考核內容，并每季度進行督查。區人大常委會將行政應訴情況納入各部門、各街鎮人大工作考核內容，部門行政負責人行政訴訟中按規定應出庭而未出庭應訴的，每件扣2分，實行季評年考，以示提醒。