農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社發(fā)展困境和出路分析

朱婷 夏英

摘要：創(chuàng)新社區(qū)土地股份合作社體制機(jī)制的目的在于解決發(fā)展所面臨的管理不規(guī)范、機(jī)制不配套、組織內(nèi)外關(guān)系不協(xié)調(diào)、發(fā)展與需求不適應(yīng)等現(xiàn)實(shí)問題，使社區(qū)土地股份合作社的未來發(fā)展具有強(qiáng)大生命力和可持續(xù)性。通過對寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市實(shí)地走訪和資料歸納分析，主要從外部成長機(jī)制和內(nèi)部治理機(jī)制2個方面研究不同地區(qū)農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社發(fā)展困境，旨在提出相應(yīng)對策建議，推動農(nóng)村土地股份合作社在全國范圍內(nèi)推廣和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地股份合作社;發(fā)展困境;外部成長機(jī);內(nèi)部治理機(jī)制

1 研究背景

作為農(nóng)業(yè)大國，合作經(jīng)濟(jì)組織對助推我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可替代的作用，且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的改變和產(chǎn)權(quán)關(guān)系重構(gòu)，它的發(fā)展形式呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社等均是在實(shí)踐探索中的創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，廣大農(nóng)戶為解決生產(chǎn)經(jīng)營中的信息、技術(shù)、資金等方面的實(shí)際問題，逐步興起農(nóng)民專業(yè)合作社;現(xiàn)階段在農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革背景下，社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社成為實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化的最佳途徑[1];貧困地區(qū)以及集體經(jīng)營性資產(chǎn)較少的村莊則圍繞土地產(chǎn)權(quán)做文章，通過組建土地股份合作社，分享土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來的高額收益，實(shí)現(xiàn)集體和個人收入同步增加。

為發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和盤活農(nóng)村土地資源，國家在政策層面持續(xù)發(fā)力，將土地股份合作社作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷營造有利于土地股份合作社發(fā)展的政策環(huán)境。從2005年正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（第47號），到2015年財(cái)政部出臺《扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（第197號）鼓勵探索土地股份合作經(jīng)營，推進(jìn)行政村區(qū)域內(nèi)的土地股份合作聯(lián)社發(fā)展[2]，再到黨的十八大和十八屆三中全會決定明確指出：“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”[3]，以及十九大提及“要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度;要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)”[4]等，引發(fā)了學(xué)術(shù)界對土地股份合作社的廣泛關(guān)注，研究視角集中于土地股份合作社性質(zhì)與作用、發(fā)展模式和現(xiàn)實(shí)困境等。張紅宇對土地股份合作制的定義、內(nèi)涵、形式、績效、缺陷與如何消除制度缺陷等方面進(jìn)行了深度剖析[5];胡勇指出，土地股份合作社是自上而下的誘致性制度變遷的結(jié)果，對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義[6];卞琦娟等把土地股份合作社分為社區(qū)股份合作社與企業(yè)型股份合作社，并指出，各地區(qū)要根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展水平確定發(fā)展類型[7];張笑寒認(rèn)為，土地股份合作社在股份集中度、農(nóng)戶參與度、入股要素及其用途等方面面臨諸多困境[8]。以上學(xué)者觀點(diǎn)對深入開展土地股份合作社研究提供了有益的文獻(xiàn)參考，但從區(qū)域差異視角分析土地股份合作社在實(shí)踐發(fā)展中遭遇困境方面的研究較少。本研究基于對寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)和云南省大理市2個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)市（區(qū)）的實(shí)地調(diào)研，從外部成長機(jī)制和內(nèi)部治理機(jī)制2個方面梳理歸納社區(qū)土地股份合作社體制機(jī)制發(fā)展困境，探究合作社生產(chǎn)經(jīng)營持續(xù)發(fā)展對策，以期對土地股份合作社相關(guān)政策制定提供理論支持和啟示。

2 試點(diǎn)土地股份合作社基本情況

土地股份合作社是在土地“三權(quán)分離”下創(chuàng)設(shè)出的一種土地承包經(jīng)營權(quán)股份聯(lián)合，采取按股分紅方式的經(jīng)濟(jì)組織。不同地區(qū)往往基于相異利益目標(biāo)組建土地股份合作社，因此在發(fā)育誘因、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)營范圍、成員身份等方面存在差異。

2.1 發(fā)展誘因

寧夏紅寺堡區(qū)是全國最大的生態(tài)移民區(qū)，也是國家扶持壯大發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)之一。全區(qū)借力國家財(cái)政部和自治區(qū)自2016年開始的扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在盤活農(nóng)村閑置、低效利用的土地資源和尚未利用的村集體荒地資源，注重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合。區(qū)政府與村領(lǐng)導(dǎo)班子積極引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大試點(diǎn)村組建土地股份合作社，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。云南省大理市調(diào)研點(diǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件較好，當(dāng)?shù)厣鐣Y本多，加之全市旅游資源豐富，發(fā)展土地股份合作社易找到外部合作方，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的盈利能力較好，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入二三產(chǎn)業(yè)機(jī)會較多。因此，就云南省大理市土地股份合作社成立原因而言，試點(diǎn)因素、外部環(huán)境和農(nóng)民對自身利益需求是主因，除此而外，還有一些社會目標(biāo)被嵌入，其中有的放在解決土地撂荒等糧食生產(chǎn)安全問題上，也有的放在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全問題上。

2.2 合作基礎(chǔ)

寧夏紅寺堡區(qū)農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社以承包到戶的農(nóng)地或農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等生產(chǎn)要素為合作基礎(chǔ)。云南省大理市土地股份合作社以集體機(jī)動用地和農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)為合作基礎(chǔ)，無地不能成為合作社成員。

2.3 股權(quán)設(shè)置

寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社皆采用最為普遍的股權(quán)結(jié)構(gòu)形式，按一畝一股折算設(shè)立“個人股”，歸集到戶。

2.4 成員界定和服務(wù)范圍

云南省大理市將土地承包經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)戶認(rèn)定為社區(qū)土地股份合作社成員，向社員提供生產(chǎn)、生活服務(wù)及各項(xiàng)福利。寧夏紅寺堡區(qū)則因地制宜，將土地股份合作社服務(wù)對象分為2種：一種是股東社員，認(rèn)定資格主要是以土地經(jīng)營權(quán)入股，享受保底分紅和二次分紅;另一種是未以承包地入社但是本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的非股東成員，土地股份合作社為他們與企業(yè)簽訂訂單式合同，并為其提供統(tǒng)一品種、購苗育種、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品銷售等社會化生產(chǎn)管理服務(wù)。

2.5 經(jīng)營模式和分配方式

寧夏紅寺堡區(qū)經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)和自然環(huán)境比較差，當(dāng)?shù)仵r有社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，因此，政府扮演土地股份合作社的推動者，由村集體自主經(jīng)營，發(fā)展具有豐富經(jīng)驗(yàn)的傳統(tǒng)種植產(chǎn)業(yè);合作社利益分配方式也具有保守性，實(shí)行“保底分紅”。云南省大理市經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境較好，社會資本自愿下鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對土地需求量大，農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社多數(shù)實(shí)行內(nèi)股外租經(jīng)營模式，社員有機(jī)會從農(nóng)業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到非農(nóng)崗位，可獲得合作社“保底分紅+二次分紅”和非農(nóng)收入3份收入。

3 存在的主要問題

作為新型經(jīng)營主體和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的土地股份合作社，其發(fā)展實(shí)踐探索日益豐富，成為深化農(nóng)村土地制度改革和培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要舉措，在引領(lǐng)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用。但寧夏紅寺堡區(qū)和云南省大理市仍處于壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)改革和農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能改革試點(diǎn)初期，在發(fā)展規(guī)模和輻射帶動力方面與農(nóng)民預(yù)期還存在較大差距，主要體現(xiàn)在土地股份合作社外部成長機(jī)制和內(nèi)部治理機(jī)制2個方面。

3.1 外部成長機(jī)制

3.1.1 財(cái)務(wù)管理制度不健全 農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社原始運(yùn)作資金一般來源于村集體經(jīng)濟(jì)積累，財(cái)務(wù)管理不同于普通農(nóng)民專業(yè)合作社，不能僅靠內(nèi)部設(shè)監(jiān)事或監(jiān)事會來進(jìn)行。例如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏回族自治區(qū)紅寺堡區(qū)土地股份合作社的啟動資金來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是由中央和自治區(qū)級財(cái)政預(yù)算安排，用于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，是由村集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用的滾動發(fā)展資金，必須借助外部力量實(shí)施監(jiān)控，以確保資金不流失虧損。由于土地股份合作社財(cái)務(wù)管理人員皆由本村原村委會會計(jì)轉(zhuǎn)任而來，缺乏專業(yè)的集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理知識，加之缺乏財(cái)政支持集體項(xiàng)目資金的使用和監(jiān)督管理辦法和機(jī)制，如果對集體發(fā)展資金監(jiān)管不到位，保值增值將存在一定隱患。

3.1.2 土地流轉(zhuǎn)雙方合作方式需創(chuàng)新 土地股份合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織培育的重點(diǎn)，具有涉及主體廣、運(yùn)行環(huán)節(jié)多、權(quán)益關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。社區(qū)土地股份合作社的發(fā)展與如何有效利用當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)企業(yè)資源或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資源緊密相關(guān)。土地股份合作社內(nèi)股自營模式適用于村集體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型較成熟、資金實(shí)力強(qiáng)大、有高效穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)支撐的情況。否則，當(dāng)土地股份合作社經(jīng)營項(xiàng)目不盈利時，合作社不僅會遭遇信任危機(jī)而產(chǎn)生高治理成本，而且自主經(jīng)營勢必使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和市場風(fēng)險從外部轉(zhuǎn)移到合作社內(nèi)部。比較而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)方面富有經(jīng)驗(yàn)，但土地經(jīng)營規(guī)模往往不足，土地股份合作社土地資源相對豐富但自主經(jīng)營能力有限，兩者相對弱質(zhì)性決定了其合作的必要性，但內(nèi)股外租模式所進(jìn)行的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)僅僅是土地原材料輸出，土地股份合作社無風(fēng)險承擔(dān)，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，難以享受土地增值所帶來的增值收益。因此，創(chuàng)新合作社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體兩者合作方式成為關(guān)鍵所在。

3.1.3 農(nóng)戶自主選擇能力或受限 出于治理農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等社會和生態(tài)原因，政府主導(dǎo)有計(jì)劃統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地，用于種植低污染的糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游業(yè)等，成立土地股份合作社被認(rèn)為是有效組織模式。不可否認(rèn)，土地股份合作在規(guī)?；a(chǎn)、組織化運(yùn)營、計(jì)劃管理上有優(yōu)于小農(nóng)戶分散經(jīng)營的優(yōu)勢，但此模式的缺陷在于地方政府可能會為了追求生態(tài)環(huán)境保護(hù)而干預(yù)農(nóng)戶自主經(jīng)營，違背農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自愿性，然而，在國家調(diào)整土地用途行為面前，農(nóng)戶利益與國家利益的平衡是否能靠土地股份合作來實(shí)現(xiàn)，有待進(jìn)一步的觀察。

3.2 內(nèi)部治理機(jī)制

3.2.1 農(nóng)戶對土地股份合作社組織特性認(rèn)識不足 農(nóng)戶對農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社的認(rèn)識通?；\統(tǒng)歸類于農(nóng)民專業(yè)合作社，當(dāng)被問及對農(nóng)民專業(yè)合作社與社區(qū)土地股份合作社的認(rèn)知時，多數(shù)農(nóng)戶會指出兩者都是私人辦的。因此，部分農(nóng)戶怕失去承包地生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，不愿加入土地股份合作社。

3.2.2 股份分紅設(shè)置需合理化 我國多數(shù)農(nóng)村土地股份合作社僅吸納土地經(jīng)營權(quán)入股，并且多租賃或發(fā)包給企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，自身并不參與到經(jīng)營中去，它的分紅方式大多為一次性的“保底分紅”（相當(dāng)于租金）。由于農(nóng)民和村合作社承擔(dān)的風(fēng)險相對較低，土地股份合作社的經(jīng)濟(jì)效益有限，實(shí)際上村合作社除了獲得租金收入和少量管理費(fèi)外，沒有能力對入股農(nóng)戶進(jìn)行二次分紅。“保底分紅+二次分紅”是介于以上2種利益分配方式之間的平衡選擇，既可維護(hù)農(nóng)戶土地股份收益的底線權(quán)益，又不失獲取一定風(fēng)險收益的可能性，是農(nóng)戶理性風(fēng)險控制行為的反映。但這一分配制度減少了土地流轉(zhuǎn)合作方的資本收益，若沒有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系或地方政府的扶持介入，成功合作的概率不會高。

4 對策

4.1 賬務(wù)委托代理，創(chuàng)新扶持資金監(jiān)管機(jī)制

為確保社區(qū)土地股份合作社平穩(wěn)運(yùn)作，可采取財(cái)務(wù)委托代理制，委托代理費(fèi)用起步階段由政府支付，待合作社發(fā)展成熟，費(fèi)用則由組織自行承擔(dān)?；鶎酉嚓P(guān)部門可建章立制，出臺村集體經(jīng)濟(jì)投資資金管理辦法，擔(dān)負(fù)起風(fēng)險監(jiān)控與管理工作，采取委托檢查、重點(diǎn)抽查、交叉檢查等形式，對項(xiàng)目實(shí)施、資金使用、集體收益增加等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會要全程參與監(jiān)管，以防村干部利用職務(wù)之便隨意支配集體資金，從中謀取私利，為服務(wù)少數(shù)人利益打開方便之門。4.2 政社分離彈性化，創(chuàng)新政社協(xié)調(diào)機(jī)制

在政社關(guān)系的處理上，建議要分地域分階段允許過渡性設(shè)置，不搞“一刀切”，允許地區(qū)自由選擇是否存在一定程度上的“政社合一”，發(fā)揮基層鄉(xiāng)土社會精英的作用，降低組織發(fā)展運(yùn)行成本，并通過融洽的溝通機(jī)構(gòu)、規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制、有效的合作機(jī)制建起富有彈性的、分合有度的新型政社關(guān)系。例如，允許村干部在土地股份合作社交叉兼任，使其成為利益攸關(guān)者，進(jìn)而自然積極主動成為土地股份合作社的推動者、與企業(yè)博弈的領(lǐng)頭人，努力爭取政府支持。

4.3 以土地要素入股為紐帶，把控不同利益分配機(jī)制

在經(jīng)營模式優(yōu)化和利益分配機(jī)制選擇上，社區(qū)土地股份合作社須要因地、因環(huán)境、因發(fā)展水平和階段性制宜，將維護(hù)和提升入社農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益作為根本，在確保土地股份合作社正常良性運(yùn)作前提下，盡可能保障成員的利益最大化。在保底又分紅的分配機(jī)制中，分紅應(yīng)設(shè)為浮動分紅，在合作經(jīng)營組織規(guī)程中應(yīng)明確規(guī)定，當(dāng)組織當(dāng)年盈利達(dá)到多少額度時，可對成員進(jìn)行二次分配，以此推進(jìn)成員與股份合作組織的良性互助式發(fā)展。

4.4 提升合作社自身營銷能力，創(chuàng)新政策機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)土地股份合作社在發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)善于借鑒與學(xué)習(xí)國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營能力和市場競爭力的提升。政府要在深化土地管理制度改革、創(chuàng)新金融服務(wù)體系、單獨(dú)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織稅收優(yōu)惠政策、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和應(yīng)用等方面給予社區(qū)土地股份合作社指導(dǎo)和支持，培育真正致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體。

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