多元共治：打造生態治理現代化的銅陵樣本

胡磊

多年來，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅定，多元共治的創新實踐構建起生態治理的“同心圓”，“生態共治”正推動著銅陵高質量發展從藍圖愿景變成生動的現實。

“要加快形成全社會共同參與的共抓大保護、不搞大開發格局，更加有效地動員和凝聚各方面力量。” 2018年4月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上，就推進長江生態環境治理開出了一劑“共治藥方”。

推進政府、市場、社會多元共治，是生態治理現代化的題中應有之義。地方生態治理成效不彰，根源之一在于政府陷入了包辦的狹隘思維，一方面承擔了過重的責任，另一方面又缺乏足夠的治理能力。

破解生態治理的瓶頸，地處長江岸線的銅陵市邁出先行探索的腳步。作為一座傳統工礦城市，銅陵的生態治理背負著沉重的歷史負擔。邁入新時代，銅陵致力于打造沿江城市生態文明建設的樣板。市委書記李猛強調，要同奏綠色發展大合唱，以責無旁貸的擔當凝聚生態文明建設合力，努力實現更平衡更充分的高質量發展，加快建設現代化幸福美麗新銅陵。

經過探索，素有改革基因的銅陵在生態治理現代化轉型過程中，構建起以政府為主導，企業為主體，社會公眾共同參與的生態環境多元共治體系。那么，生態治理的各方主體如何凝聚合力，改革又帶來哪些積極效應？

政企合作，破解資金瓶頸

水生態是一個城市的靈魂，銅陵生態共治的開篇也從水治理破題。

下水道被譽為一座城市的良心，承擔著城市排水排污的重要功能。2016年長江流域普降暴雨，嚴重的城市內澇讓銅陵人至今記憶猶新，城市排水系統也因此被詬病。然而，近三年來，銅陵市再未出現長時間道路積水，城市內湖、河道水系的水質也得到了很大改觀，這一切的改變肇始于銅陵市城市排水系統的全面整治。

治事易、治水難，水生態治理前期建設投入大，成本回收周期長，后期管護不僅依賴專業的團隊，還需要不斷追加投入。尷尬的是，政府財政資源的制約，和群眾對城市水生態治理的期待構成了難以調和的矛盾。

銅陵的城市排水系統此前一直由政府承擔建設運營，職能在住建和水利部門之間多次變更，職責不明，體制不暢，治水能力始終停滯不前。2016年，隨著長江經濟帶共抓大保護形勢不斷強化，銅陵的生態環境問題日益凸顯，如何治理城市排水系統的問題擺到了銅陵人的面前。

通過政府投入建設，既缺乏合適的主體，也缺少資金和專業人員，而政府力有不逮的領域，也成為市場主體和社會力量大有可為的舞臺。實際上，相對于排水系統，銅陵的供水系統很早就開展了政企合作。2003年，銅陵就在全國率先探索公用事業市場化改革，通過授予特許經營權的方式，將城市供水委托全國水務行業龍頭企業北京首創運營。首創進駐銅陵后，城市供水系統運行效率顯著提升，同時也極大地減輕了政府的財政壓力。

本著城市供排水一體化的建設原則，銅陵著手與首創水務開展PPP項目合作，以從根本上解決城市排水問題。在雙方合作框架內，銅陵將原有的污水處理廠、城市排澇站、道路排水管網、污水管網等城區“廠、網、站”資產打包轉讓給首創，同時明確項目特許經營年滿后，所有項目設施完好、無償移交政府，實現了對原有存量資產的盤活。本著項目公司保本微利的經營原則，雙方約定在付費總額中劃出一定比例作為政府對首創績效考核的獎懲，通過目標考核的方式，政府從“運動員”轉向“裁判員”，生態治理的監督職能也得以強化。

在首創公司的協同治理下，銅陵市城市雨污排水管網得到徹底整治，城市污水處理標準從一級B提升至一級A，多年的城市內澇痼疾得到徹底改觀。更為重要的是，通過市場化機制，雙方合作過程中形成了以政府為主導，企業為主體的生態多元共治體制，實現了政府少花錢、辦成事的初衷愿望，這一創新也作為政府盤活存量資產和政企公用事業合作的典范案例，成為全國為數不多獲得國家發改委和財政部雙推薦的示范項目。

借力登高，增添綠色動能

作為一座老工礦城市，銅陵以銅冶煉加工和化工產業為主導，計劃經濟時代，銅陵犧牲本地的自然生態環境發展工業，為新中國建設做出了巨大貢獻，也付出了沉重的代價。2009年，銅陵被列入資源枯竭性城市。彼時，重工業仍在銅陵工業結構中占有絕對比重，粗放式發展和環保意識的局限，使得生態環境日漸惡劣。

銅陵市委副書記、市長胡啟生認為，銅陵的地方經濟發展特點決定了必須要從工業生產源頭抓生態環境治理，要用環境治理倒逼產業結構優化升級，推動高質量發展。

銅陵六家主板上市的公司被并稱為“銅陵板塊”，讓銅陵人引以為傲，但上市企業總體“偏重”，也使得生態治理工作面臨新的考題。推動工業企業深度參與生態治理，促進其達標排放，進行清潔生產、循環化改造，對于銅陵而言，重要性不言而喻。

安徽六國化工股份有限公司是銅陵六家上市企業之一，也是銅陵市生態治理的重點企業。多年來，生態環保問題始終是牽制企業發展的瓶頸。

2013年，六國化工與世界先進環保企業法國威立雅共同組建六國威立雅中法合資公司。新成立的公司承擔六國化工全部生活水、工藝水及污水處理業務。六國化工將原有污水處理設施以股份形式注入合資公司，建設過程中，采取建設-經營-轉讓（BOT）模式，減少了企業一次性投入4000萬元。

改變由此而生。

過去，六國化工的排污治污都在企業內部進行，各生產車間自我監督，導致排污各環節缺乏約束。在與威立雅的合同中，雙方約定污水處理費用的結算取決于總水量和污水濃度，一旦超出限量或濃度升高，就要相應提升價格，處理費用的博弈倒逼著六國化工不斷提升企業管理質效。

為了清楚掌握企業污水排放情況，六國化工著手對各生產車間排污口進行準確的流量計算和水質監測，還創新實行“溝長制”，做到每條排污溝渠責任到人，污水處理費用按考核情況分攤到各車間。除此之外，六國化工對企業內部進行完善的清污分流改造，有效提升污水的循環利用率。六國威立雅公司自運營以來，未發生一起水質超標事件，年減排廢水量達218.8萬噸，月減少取水量400萬方。

威立雅公司的進入，攪動了六國化工舊的生產管理體制，加速了企業改進生產工藝的進度，提升了改進環保治理的力度。六國化工副總經理馬健認為，盡管合作治水的成本比內部運營略高，但生態治理晚做不如早做，企業在環保治理方面下好先手棋，也意味著能夠提前消化成本，隨著環保政策的不斷加碼，如今的負重前行，是為在未來的行業深度調整中贏得先機。

六國化工正是銅陵工業企業升級提標改造的一個縮影。六國化工與威立雅的成功合作也為銅陵工業治污提供了樣本，未來銅陵市計劃將該合作模式在開發園區的更多企業中推廣，并逐步延伸至能源、固廢等領域，進一步推動工業企業改變粗放式發展的方式。通過與一流生態治理企業開展合作，讓生態治理推動銅陵工業經濟發展迸發新一輪活力，實現在發展中治理，在治理中發展。

共建平臺，打造綜合環保

銅陵生態環境復雜多樣，山水林田湖洲圩兼有，加之工業生產廢棄物，生態治理覆蓋面極為廣泛。由于政府生態治理多為縱向條線管理，機構職能錯位，管理范圍沖突，不乏出現各部門各自為陣的現象。

另一方面，從生態治理企業角度看，在生態治理細分類別中，能夠實現有效盈利的項目往往大受追捧，利潤微薄的領域卻常常無人問津。這就導致了容易摘的果子先摘完，剩下的是行業內被稱之為“骨頭”的項目。

治理好生態痼疾，要有中醫系統化的思維，點面結合，統籌好整個城市的生態治理，“綜合環保”概念也由此應運而生。

2015年，銅陵市與中國節能環保集團簽訂戰略合作框架協議，該集團是唯一一家以節能環保為主業的中央企業，是推動長江經濟帶發展領導小組確定的長江經濟帶污染治理主體平臺，業務類型全面，產業鏈完整，在推動環保綜合治理方面有著顯著優勢。

雙方多輪協商后，決定共同組建工業污染治理合資平臺，成立中節能長江工業環境治理有限公司，依托中節能技術及運營優勢，將銅陵市境內危廢、固廢、水生態治理等多個項目打包，實現了高效益項目與低效益項目的合理搭配。

此外，雙方未來將進一步在環保產業和資源再生產業培育方面開展合作，緊扣銅陵有色金屬和化工兩大重點領域，打造銅基資源再生，有色金屬產業、磷化工工業廢棄物資源化與污染治理等一系列關聯產業。

銅陵與中節能 “央地合作、共建平臺”的合作模式，實現了對銅陵市地方環境問題診斷、治理方案論證、治理措施實施的有機統一，有利于提升區域環境治理的系統性和專業性，也有利于治理措施與治理目標的有機銜接。

中國節能環保集團總會計師解國光表示，從單一環境問題治理到推進“綜合環保”，中節能不僅只是環保設備供應商、工程服務商、投資商，未來將成為銅陵市生態環保事業的合伙人，雙方將在合作基礎上提煉總結合作模式和商業模式，逐步推廣至長三角乃至長江流域其他城市。

全民參與，厚植生態理念

2019年初，上海市推出“史上最嚴”垃圾分類措施，引發輿論熱議。而在此后公布的全國首批46個垃圾分類試點城市中，銅陵也赫然在列。

垃圾分類是一項全社會協同參與生態治理的典型工程，推動垃圾分類項目建設的過程，也是推動生態理念在民眾中間落地生根的過程。此次銅陵入選試點，與銅陵在垃圾分類工作起步較早不無關聯。此前，銅陵已建成較為完備的生活垃圾末端治理體系，依托本地的海螺水泥、隆中環保等企業，實現了生活垃圾的資源化利用和無害化處置，為推動垃圾分類廣覆蓋提供了前置條件。

銅陵將垃圾分類試點看作是一次難得的生態環保普及教育的機會，結合垃圾分類任務目標，銅陵大力推動社會參與，在全社會涵養生態環保理念。

官塘社區是銅陵市開展垃圾分類試點的先行社區。試點之初，銅陵市城市管理局會同社區干部和物業公司共同協商，就如何將垃圾分類工作落到實處展開深入探討。依托社區居民“黨建+自治”模式，銅陵發動社區居民黨員和轄區單位黨員，組建垃圾分類志愿者隊伍，發揮宣傳、監督、引導作用，逐漸讓垃圾分類成為社區居民的共同自覺。此外，銅陵市人大部門正加緊開展立法調研，計劃將此前頒布的城市生活垃圾分類規章上升為地方立法，預計今年年內，銅陵市居民生活垃圾分類制度覆蓋率將達60%以上。

除垃圾分類外，銅陵市今年還入選全國11個“無廢城市”建設試點城市。“無廢城市”作為一種先進的城市管理理念，最終要實現城市固廢產生量最小、資源化利用充分、處置安全的遠景目標。銅陵申請無廢城市試點，從生態治理的提標升級角度看也是一種自我加壓，體現了銅陵市委市政府在生態環保問題上高度負責任的政治站位。銅陵在無廢城市開展方案中，計劃從源頭減量、資源化利用和無害化處置方面采取具體措施，扎實推進試點工作，積極構建“無廢城市”建設制度、技術、市場、監管四大體系。與此同時，開展一系列細胞工程建設，打造綠色醫院、綠色鄉村、綠色景點、綠色物流，讓無廢城市的文化底蘊植根銅陵。

銅陵市常務副市長程雙林表示，城市生活垃圾分類、無廢城市試點建設等各領域生態治理試點項目，構建了治理的聯動機制，產生了疊加效應，推動了相關工作的相互整合，凝聚生態治理共識，形成多元共治的合力。

多年來，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅定，多元共治的創新實踐構建起生態治理的“同心圓”，“生態共治”正推動著銅陵高質量發展從藍圖愿景變成生動的現實。