多元共治：打造生態(tài)治理現(xiàn)代化的銅陵樣本

胡磊

多年來，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態(tài)理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅定，多元共治的創(chuàng)新實踐構建起生態(tài)治理的“同心圓”，“生態(tài)共治”正推動著銅陵高質量發(fā)展從藍圖愿景變成生動的現(xiàn)實。

“要加快形成全社會共同參與的共抓大保護、不搞大開發(fā)格局，更加有效地動員和凝聚各方面力量。” 2018年4月，習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，就推進長江生態(tài)環(huán)境治理開出了一劑“共治藥方”。

推進政府、市場、社會多元共治，是生態(tài)治理現(xiàn)代化的題中應有之義。地方生態(tài)治理成效不彰，根源之一在于政府陷入了包辦的狹隘思維，一方面承擔了過重的責任，另一方面又缺乏足夠的治理能力。

破解生態(tài)治理的瓶頸，地處長江岸線的銅陵市邁出先行探索的腳步。作為一座傳統(tǒng)工礦城市，銅陵的生態(tài)治理背負著沉重的歷史負擔。邁入新時代，銅陵致力于打造沿江城市生態(tài)文明建設的樣板。市委書記李猛強調，要同奏綠色發(fā)展大合唱，以責無旁貸的擔當凝聚生態(tài)文明建設合力，努力實現(xiàn)更平衡更充分的高質量發(fā)展，加快建設現(xiàn)代化幸福美麗新銅陵。

經(jīng)過探索，素有改革基因的銅陵在生態(tài)治理現(xiàn)代化轉型過程中，構建起以政府為主導，企業(yè)為主體，社會公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境多元共治體系。那么，生態(tài)治理的各方主體如何凝聚合力，改革又帶來哪些積極效應？

政企合作，破解資金瓶頸

水生態(tài)是一個城市的靈魂，銅陵生態(tài)共治的開篇也從水治理破題。

下水道被譽為一座城市的良心，承擔著城市排水排污的重要功能。2016年長江流域普降暴雨，嚴重的城市內澇讓銅陵人至今記憶猶新，城市排水系統(tǒng)也因此被詬病。然而，近三年來，銅陵市再未出現(xiàn)長時間道路積水，城市內湖、河道水系的水質也得到了很大改觀，這一切的改變肇始于銅陵市城市排水系統(tǒng)的全面整治。

治事易、治水難，水生態(tài)治理前期建設投入大，成本回收周期長，后期管護不僅依賴專業(yè)的團隊，還需要不斷追加投入。尷尬的是，政府財政資源的制約，和群眾對城市水生態(tài)治理的期待構成了難以調和的矛盾。

銅陵的城市排水系統(tǒng)此前一直由政府承擔建設運營，職能在住建和水利部門之間多次變更，職責不明，體制不暢，治水能力始終停滯不前。2016年，隨著長江經(jīng)濟帶共抓大保護形勢不斷強化，銅陵的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，如何治理城市排水系統(tǒng)的問題擺到了銅陵人的面前。

通過政府投入建設，既缺乏合適的主體，也缺少資金和專業(yè)人員，而政府力有不逮的領域，也成為市場主體和社會力量大有可為的舞臺。實際上，相對于排水系統(tǒng)，銅陵的供水系統(tǒng)很早就開展了政企合作。2003年，銅陵就在全國率先探索公用事業(yè)市場化改革，通過授予特許經(jīng)營權的方式，將城市供水委托全國水務行業(yè)龍頭企業(yè)北京首創(chuàng)運營。首創(chuàng)進駐銅陵后，城市供水系統(tǒng)運行效率顯著提升，同時也極大地減輕了政府的財政壓力。

本著城市供排水一體化的建設原則，銅陵著手與首創(chuàng)水務開展PPP項目合作，以從根本上解決城市排水問題。在雙方合作框架內，銅陵將原有的污水處理廠、城市排澇站、道路排水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)等城區(qū)“廠、網(wǎng)、站”資產(chǎn)打包轉讓給首創(chuàng)，同時明確項目特許經(jīng)營年滿后，所有項目設施完好、無償移交政府，實現(xiàn)了對原有存量資產(chǎn)的盤活。本著項目公司保本微利的經(jīng)營原則，雙方約定在付費總額中劃出一定比例作為政府對首創(chuàng)績效考核的獎懲，通過目標考核的方式，政府從“運動員”轉向“裁判員”，生態(tài)治理的監(jiān)督職能也得以強化。

在首創(chuàng)公司的協(xié)同治理下，銅陵市城市雨污排水管網(wǎng)得到徹底整治，城市污水處理標準從一級B提升至一級A，多年的城市內澇痼疾得到徹底改觀。更為重要的是，通過市場化機制，雙方合作過程中形成了以政府為主導，企業(yè)為主體的生態(tài)多元共治體制，實現(xiàn)了政府少花錢、辦成事的初衷愿望，這一創(chuàng)新也作為政府盤活存量資產(chǎn)和政企公用事業(yè)合作的典范案例，成為全國為數(shù)不多獲得國家發(fā)改委和財政部雙推薦的示范項目。

借力登高，增添綠色動能

作為一座老工礦城市，銅陵以銅冶煉加工和化工產(chǎn)業(yè)為主導，計劃經(jīng)濟時代，銅陵犧牲本地的自然生態(tài)環(huán)境發(fā)展工業(yè)，為新中國建設做出了巨大貢獻，也付出了沉重的代價。2009年，銅陵被列入資源枯竭性城市。彼時，重工業(yè)仍在銅陵工業(yè)結構中占有絕對比重，粗放式發(fā)展和環(huán)保意識的局限，使得生態(tài)環(huán)境日漸惡劣。

銅陵市委副書記、市長胡啟生認為，銅陵的地方經(jīng)濟發(fā)展特點決定了必須要從工業(yè)生產(chǎn)源頭抓生態(tài)環(huán)境治理，要用環(huán)境治理倒逼產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推動高質量發(fā)展。

銅陵六家主板上市的公司被并稱為“銅陵板塊”，讓銅陵人引以為傲，但上市企業(yè)總體“偏重”，也使得生態(tài)治理工作面臨新的考題。推動工業(yè)企業(yè)深度參與生態(tài)治理，促進其達標排放，進行清潔生產(chǎn)、循環(huán)化改造，對于銅陵而言，重要性不言而喻。

安徽六國化工股份有限公司是銅陵六家上市企業(yè)之一，也是銅陵市生態(tài)治理的重點企業(yè)。多年來，生態(tài)環(huán)保問題始終是牽制企業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2013年，六國化工與世界先進環(huán)保企業(yè)法國威立雅共同組建六國威立雅中法合資公司。新成立的公司承擔六國化工全部生活水、工藝水及污水處理業(yè)務。六國化工將原有污水處理設施以股份形式注入合資公司，建設過程中，采取建設-經(jīng)營-轉讓（BOT）模式，減少了企業(yè)一次性投入4000萬元。

改變由此而生。

過去，六國化工的排污治污都在企業(yè)內部進行，各生產(chǎn)車間自我監(jiān)督，導致排污各環(huán)節(jié)缺乏約束。在與威立雅的合同中，雙方約定污水處理費用的結算取決于總水量和污水濃度，一旦超出限量或濃度升高，就要相應提升價格，處理費用的博弈倒逼著六國化工不斷提升企業(yè)管理質效。

為了清楚掌握企業(yè)污水排放情況，六國化工著手對各生產(chǎn)車間排污口進行準確的流量計算和水質監(jiān)測，還創(chuàng)新實行“溝長制”，做到每條排污溝渠責任到人，污水處理費用按考核情況分攤到各車間。除此之外，六國化工對企業(yè)內部進行完善的清污分流改造，有效提升污水的循環(huán)利用率。六國威立雅公司自運營以來，未發(fā)生一起水質超標事件，年減排廢水量達218.8萬噸，月減少取水量400萬方。

威立雅公司的進入，攪動了六國化工舊的生產(chǎn)管理體制，加速了企業(yè)改進生產(chǎn)工藝的進度，提升了改進環(huán)保治理的力度。六國化工副總經(jīng)理馬健認為，盡管合作治水的成本比內部運營略高，但生態(tài)治理晚做不如早做，企業(yè)在環(huán)保治理方面下好先手棋，也意味著能夠提前消化成本，隨著環(huán)保政策的不斷加碼，如今的負重前行，是為在未來的行業(yè)深度調整中贏得先機。

六國化工正是銅陵工業(yè)企業(yè)升級提標改造的一個縮影。六國化工與威立雅的成功合作也為銅陵工業(yè)治污提供了樣本，未來銅陵市計劃將該合作模式在開發(fā)園區(qū)的更多企業(yè)中推廣，并逐步延伸至能源、固廢等領域，進一步推動工業(yè)企業(yè)改變粗放式發(fā)展的方式。通過與一流生態(tài)治理企業(yè)開展合作，讓生態(tài)治理推動銅陵工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展迸發(fā)新一輪活力，實現(xiàn)在發(fā)展中治理，在治理中發(fā)展。

共建平臺，打造綜合環(huán)保

銅陵生態(tài)環(huán)境復雜多樣，山水林田湖洲圩兼有，加之工業(yè)生產(chǎn)廢棄物，生態(tài)治理覆蓋面極為廣泛。由于政府生態(tài)治理多為縱向條線管理，機構職能錯位，管理范圍沖突，不乏出現(xiàn)各部門各自為陣的現(xiàn)象。

另一方面，從生態(tài)治理企業(yè)角度看，在生態(tài)治理細分類別中，能夠實現(xiàn)有效盈利的項目往往大受追捧，利潤微薄的領域卻常常無人問津。這就導致了容易摘的果子先摘完，剩下的是行業(yè)內被稱之為“骨頭”的項目。

治理好生態(tài)痼疾，要有中醫(yī)系統(tǒng)化的思維，點面結合，統(tǒng)籌好整個城市的生態(tài)治理，“綜合環(huán)保”概念也由此應運而生。

2015年，銅陵市與中國節(jié)能環(huán)保集團簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，該集團是唯一一家以節(jié)能環(huán)保為主業(yè)的中央企業(yè)，是推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組確定的長江經(jīng)濟帶污染治理主體平臺，業(yè)務類型全面，產(chǎn)業(yè)鏈完整，在推動環(huán)保綜合治理方面有著顯著優(yōu)勢。

雙方多輪協(xié)商后，決定共同組建工業(yè)污染治理合資平臺，成立中節(jié)能長江工業(yè)環(huán)境治理有限公司，依托中節(jié)能技術及運營優(yōu)勢，將銅陵市境內危廢、固廢、水生態(tài)治理等多個項目打包，實現(xiàn)了高效益項目與低效益項目的合理搭配。

此外，雙方未來將進一步在環(huán)保產(chǎn)業(yè)和資源再生產(chǎn)業(yè)培育方面開展合作，緊扣銅陵有色金屬和化工兩大重點領域，打造銅基資源再生，有色金屬產(chǎn)業(yè)、磷化工工業(yè)廢棄物資源化與污染治理等一系列關聯(lián)產(chǎn)業(yè)。

銅陵與中節(jié)能 “央地合作、共建平臺”的合作模式，實現(xiàn)了對銅陵市地方環(huán)境問題診斷、治理方案論證、治理措施實施的有機統(tǒng)一，有利于提升區(qū)域環(huán)境治理的系統(tǒng)性和專業(yè)性，也有利于治理措施與治理目標的有機銜接。

中國節(jié)能環(huán)保集團總會計師解國光表示，從單一環(huán)境問題治理到推進“綜合環(huán)保”，中節(jié)能不僅只是環(huán)保設備供應商、工程服務商、投資商，未來將成為銅陵市生態(tài)環(huán)保事業(yè)的合伙人，雙方將在合作基礎上提煉總結合作模式和商業(yè)模式，逐步推廣至長三角乃至長江流域其他城市。

全民參與，厚植生態(tài)理念

2019年初，上海市推出“史上最嚴”垃圾分類措施，引發(fā)輿論熱議。而在此后公布的全國首批46個垃圾分類試點城市中，銅陵也赫然在列。

垃圾分類是一項全社會協(xié)同參與生態(tài)治理的典型工程，推動垃圾分類項目建設的過程，也是推動生態(tài)理念在民眾中間落地生根的過程。此次銅陵入選試點，與銅陵在垃圾分類工作起步較早不無關聯(lián)。此前，銅陵已建成較為完備的生活垃圾末端治理體系，依托本地的海螺水泥、隆中環(huán)保等企業(yè)，實現(xiàn)了生活垃圾的資源化利用和無害化處置，為推動垃圾分類廣覆蓋提供了前置條件。

銅陵將垃圾分類試點看作是一次難得的生態(tài)環(huán)保普及教育的機會，結合垃圾分類任務目標，銅陵大力推動社會參與，在全社會涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)保理念。

官塘社區(qū)是銅陵市開展垃圾分類試點的先行社區(qū)。試點之初，銅陵市城市管理局會同社區(qū)干部和物業(yè)公司共同協(xié)商，就如何將垃圾分類工作落到實處展開深入探討。依托社區(qū)居民“黨建+自治”模式，銅陵發(fā)動社區(qū)居民黨員和轄區(qū)單位黨員，組建垃圾分類志愿者隊伍，發(fā)揮宣傳、監(jiān)督、引導作用，逐漸讓垃圾分類成為社區(qū)居民的共同自覺。此外，銅陵市人大部門正加緊開展立法調研，計劃將此前頒布的城市生活垃圾分類規(guī)章上升為地方立法，預計今年年內，銅陵市居民生活垃圾分類制度覆蓋率將達60%以上。

除垃圾分類外，銅陵市今年還入選全國11個“無廢城市”建設試點城市。“無廢城市”作為一種先進的城市管理理念，最終要實現(xiàn)城市固廢產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的遠景目標。銅陵申請無廢城市試點，從生態(tài)治理的提標升級角度看也是一種自我加壓，體現(xiàn)了銅陵市委市政府在生態(tài)環(huán)保問題上高度負責任的政治站位。銅陵在無廢城市開展方案中，計劃從源頭減量、資源化利用和無害化處置方面采取具體措施，扎實推進試點工作，積極構建“無廢城市”建設制度、技術、市場、監(jiān)管四大體系。與此同時，開展一系列細胞工程建設，打造綠色醫(yī)院、綠色鄉(xiāng)村、綠色景點、綠色物流，讓無廢城市的文化底蘊植根銅陵。

銅陵市常務副市長程雙林表示，城市生活垃圾分類、無廢城市試點建設等各領域生態(tài)治理試點項目，構建了治理的聯(lián)動機制，產(chǎn)生了疊加效應，推動了相關工作的相互整合，凝聚生態(tài)治理共識，形成多元共治的合力。

多年來，從先行探索到綜合集成，從解決突出問題到厚植生態(tài)理念，銅陵探索的腳步始終清晰而堅定，多元共治的創(chuàng)新實踐構建起生態(tài)治理的“同心圓”，“生態(tài)共治”正推動著銅陵高質量發(fā)展從藍圖愿景變成生動的現(xiàn)實。