2018安徽城市政府負(fù)債率剖析

2018年，各市政府債務(wù)余額相差懸殊，規(guī)模較大的是合肥市及阜陽(yáng)市，分別為778.61億元和722.7億元，規(guī)模較小的是安慶市和淮北市，分別為166.64和142.9億元。

自新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，安徽省逐年規(guī)范政府債務(wù)制度，在政府債券發(fā)行、使用、償還及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面都取得了良好的成績(jī)，政府負(fù)債率及債務(wù)率均控制在全國(guó)較低的水平，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。研究城市負(fù)債率和新增債券情況，對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高債券資金使用效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

負(fù)債率普遍較小，

土地財(cái)政依賴度偏高

從2018年安徽各市政府債務(wù)余額及相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，各市政府債務(wù)余額相差懸殊，規(guī)模較大的是合肥市及阜陽(yáng)市，分別為778.61億元和722.7億元，規(guī)模較小的是安慶市和淮北市，分別為166.64億元和142.9億元;從政府負(fù)債率來(lái)看，各市負(fù)債率普遍較小，其中最小的為蕪湖市，僅為8.33%，各市都保持在警戒線以下。

盡管各市政府負(fù)債率較低，但仍然存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。基于數(shù)據(jù)的可得性，僅從政府債務(wù)余額占財(cái)政收入的比重來(lái)探討政府債務(wù)率的大小，安徽16個(gè)地市中僅有4個(gè)城市政府債務(wù)余額占財(cái)政收入的比重處在100%的警戒線以下，其余均在100%以上。雖然加上政府綜合財(cái)力的其他收入，各市政府債務(wù)率應(yīng)該比債務(wù)余額與財(cái)政收入之比小一些，但仍然存在一定的政府債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府隱性債務(wù)由于其隱蔽性和復(fù)雜性，已經(jīng)成為我國(guó)政府遏制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，安徽省積極響應(yīng)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部號(hào)召，督促各市完成隱性債務(wù)甄別清查工作，并作出相應(yīng)化解方案。

由于政府隱性債務(wù)甄別的完成度及公開(kāi)性不同，僅以合肥市本級(jí)隱性債務(wù)探討隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)合肥市審計(jì)局發(fā)布的公告，截至2017年末，合肥市級(jí)政府性債務(wù)余額 1131.60億元，其中納入地方債管理系統(tǒng)的政府性債務(wù)656.22億元，地方債管理系統(tǒng)以外的政府性債務(wù)475.38億元（隱性債務(wù)），加上隱性債務(wù)的合肥市政府債務(wù)率約為67%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。不過(guò)在審查中發(fā)現(xiàn)安巢經(jīng)開(kāi)區(qū)2017年末政府債務(wù)余額24.65億元，政府債務(wù)率186.5%;隱性債務(wù)3.3億元，隱性債務(wù)率為211.4%，均高于風(fēng)險(xiǎn)警戒線標(biāo)準(zhǔn)，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)此可見(jiàn)，少數(shù)地區(qū)仍存在一定的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需加緊清查并從源頭加以遏制。

由于土地出讓收入是絕大部分政府舉債償還的擔(dān)保，土地財(cái)政依賴度關(guān)乎著政府債務(wù)的可持續(xù)性。從2018年安徽各市土地財(cái)政依賴度排名來(lái)看，銅陵和馬鞍山最小，分別為19.36%、18.10%，大部分地市土地財(cái)政依賴度都在40%以上，總體來(lái)說(shuō)土地財(cái)政依賴度偏高，債務(wù)可持續(xù)性存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

城投債發(fā)行活躍，

部分平臺(tái)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重

根據(jù)各地官方發(fā)布的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，各市新增債券規(guī)模最大的為阜陽(yáng)市，達(dá)到394.58億元，這與該市政府債務(wù)余額多且財(cái)政收入緊張有關(guān);其次是合肥市，新增債券267.04億元。新增債券最少的3個(gè)城市分別為宣城市、馬鞍山市及黃山市。各市新增債務(wù)一般與該市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力相關(guān)，同時(shí)也受債務(wù)余額限額的影響，如阜陽(yáng)、合肥、蕪湖市。

安徽各市城投平臺(tái)在債券發(fā)行領(lǐng)域較為活躍，尤以馬鞍山、蕪湖、滁州、合肥和亳州等地為代表。2018年前三季度全省城投債發(fā)行額636.27億元，全國(guó)規(guī)模排名第10。包括債券在內(nèi)，各地級(jí)市平臺(tái)帶息債務(wù)情況存在較明顯的分化，其中亳州、淮北、馬鞍山的平臺(tái)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。

從2018年城投債發(fā)行總體來(lái)看，2018年安徽省城投債發(fā)行數(shù)量為100只，在全國(guó)各發(fā)行城投債省份中位居第13位;發(fā)行規(guī)模為822.77億元，在全國(guó)也是居于13位。從全國(guó)來(lái)看發(fā)行城投債最多的為江蘇省，2018年江蘇省發(fā)行城投債763只總共5069.51億元，安徽省城投債發(fā)行規(guī)模與江蘇省相比相差較多，但城投債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模仍在全國(guó)居于較前水平，應(yīng)注意防范城投風(fēng)險(xiǎn)，避免引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

從各市新增債券使用情況來(lái)看，各市政府債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，提升了綜合承載能力，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。

根據(jù)各市政府還本付息的公開(kāi)情況，以淮北和六安為例分析各市政府還本付息情況。淮北市2018年發(fā)行政府債券42.46億元，還本付息12.93億元，還本付息支出規(guī)模占發(fā)行規(guī)模的30.46%，且政府債券中市本級(jí)占較大比例，借新還舊規(guī)模較大，有一定的政府債券還本付息壓力。

六安市2018年新增政府債券172.96億元，新增債券規(guī)模在安徽省內(nèi)屬于較高水平，還本付息25.34億元，還本付息支出規(guī)模占新增債券14.65%。新增債券中67.84%在縣區(qū)，還本付息規(guī)模縣區(qū)和市級(jí)相差不遠(yuǎn)，存在一定的政府債務(wù)層級(jí)下移壓力。由于新增政府債券過(guò)多，盡管近年還本付息壓力不大，但往后會(huì)有較大的償還債券本金壓力。

多方面防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，防范經(jīng)濟(jì)增速過(guò)快下行風(fēng)險(xiǎn)和通貨緊縮風(fēng)險(xiǎn)，積極的財(cái)政政策會(huì)發(fā)揮重要作用。減稅降費(fèi)加上政府投資，將對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力，地方政府債券規(guī)模必須擴(kuò)容以緩解財(cái)政壓力。

2019年《政府工作報(bào)告》提出，擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬(wàn)億元，比去年增加8000億元，并明確將合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)量的地方政府置換債券。安徽省政府應(yīng)積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并響應(yīng)政府工作報(bào)告要求，加大政府專項(xiàng)債券的發(fā)行，為重大項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，紓解地方政府融資困境，降低地方政府違規(guī)融資沖動(dòng)，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。

地方政府隱性債務(wù)是遏制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。安徽省政府2018年以來(lái)一直高度重視隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并督促各市早日清查化解。

下一步應(yīng)推進(jìn)完善隱性債務(wù)管理機(jī)制，包括以下幾方面：制定完善防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施意見(jiàn)，全面落實(shí)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法;按照“四清四實(shí)”要求，完成全省政府隱性債務(wù)清理統(tǒng)計(jì)，全面摸清政府隱性債務(wù)底數(shù);推動(dòng)各地結(jié)合實(shí)際，并根據(jù)不同的隱性債務(wù)種類制定化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案。

（作者為2019安徽財(cái)政發(fā)展研究報(bào)告課題組。執(zhí)筆人：鄭潔;報(bào)告負(fù)責(zé)人：儲(chǔ)德銀、羅鳴令）