綠色生態城市指標體系比較分析

■ 張倩倩

在我國，生態文明建設被提升到前所未有的高度，從國家到地方先后開展了綠色低碳小城鎮、低碳城市、低碳工業園區、綠色生態城區、生態文明示范區、低碳社區、海綿城市等不同尺度和維度的實踐。其中，以指標體系為抓手，開展相關專題研究、技術措施的制定、評價驗收考核等成為綠色生態實踐項目普遍采用的技術路線。指標體系使低碳生態城市建設過程可量測、可監督，為城市規劃、建設和管理決策提供數據支持。

筆者聚焦城市可持續發展建設領域，對國際宏觀可持續發展建設指標、國內機構相關指標體系以及實踐案例指標體系開展研究，對相關指標進行橫向及縱向比較分析，包括指標框架、指標內容、適用范圍，實用階段、指標類型、指標發展趨勢、指標特點等，以期為綠色生態城市規劃項目的建設提供指標體系構建方面的經驗。

一、國際可持續發展宏觀指標體系

筆者研究的可持續發展建設宏觀指標體系包括聯合國可持續發展指標體系、歐洲綠色城市指數、亞洲綠色城市指數、國際綠色范例新城標準3.0。

指標框架及內容：指標框架多為三級指標或兩級指標。例如聯合國可持續發展指標，在大類下設置相應的專題，專題下設置具體的指標項。歐洲/亞洲綠色城市指標采用二級指標結構，專題下直接設置指標，結構更為簡潔、直接。《國際綠色范例新城標準3.0》設置空間規劃與開發、環境、經濟、基礎服務、社會、文化6個維度，不同的維度下設置相應的類別，共計18個類別，各類別下對應不同的指標。

國際宏觀可持續發展建設指標體系反映了國際社會或每一地區關注的社會發展問題，大多涵蓋以下幾方面的內容：社會、經濟、制度、環境，構成指標體系的骨干框架。

指標體系存在從單純的宏觀評價向具體的指導地區建設方向發展的趨勢。例如，2016年發布的《國際綠色范例新城標準3.0》，該標準用以指導和評估可持續城市發展，為《2030年可持續發展議程》和《新城市議程》在地區和城市層面的具體實施提供了技術方法和評估手段。

指標體系適用范圍：此類宏觀指標體系的應用實踐目前主要集中在國際間或某一特定地區，屬于全面的整體性評價或示范性評價，指標體系對于城市的具體建設活動沒有提出政策層面的強制性控制內容，作為一種后評價手段，為城市、區域的可持續發展提供參考。

指標作用：國際宏觀可持續發展指標對于城市的可持續發展和評價起到了一定的引導作用。該類指標對于低碳生態城市指標體系的構建，在指標整體框架、城市可持續發展關注領域、國際城市可持續發展趨勢等方面具有一定參考價值，同時，學習和借鑒國際生態城市宏觀指標體系也是我國低碳生態城市建設與國際接軌的一種有效嘗試。

具體分析參見表1。

表1 國際可持續發展建設指標體系概況

二、國內機構相關指標體系

筆者研究的國內機構相關指標體系包括《城市總體規劃指標體系》《生態市建設指標》《國家生態文明建設試點示范區指標》《國家園林城市系列指標》《中國人居環境獎評價指標》、《綠色低碳重點小城鎮建設評價指標體系》《低碳社區試點建設評價指標體系》《綠色生態城區評價標準》。

指標框架及內容：指標框架分為三級指標結構或兩級指標結構。指標基于行政管轄范圍，主要針對區域內發展及城市建設領域，包含能源、交通、水資源、建筑、固體廢棄物、規劃布局（土地利用）、環境（生態環境、人居環境）、低碳生活（人文、管理、信息化）、產業經濟。

其中，以城市總體規劃、生態市、生態文明示范區、國家園林城市系列標準、人居環境獎評選、綠色低碳重點小城鎮為代表的國家各部委制定的考核評價指標體系基本以一個完整的行政管理區域為單元，存在較為完整的經濟活動，因而，產業與經濟發展、政策制度類指標也成為相應的考核內容。《綠色生態城區評價標準》中參與評價的城區規劃范圍多介于10～30平方公里，其空間尺度相對城市整體較小，內部很難形成相對獨立完善的經濟結構，但標準的制定從促進區域職住平衡以及優化產業結構考慮，加入產業與經濟相關的考量要求。低碳社區中的“社區”是指城市居民委員會轄區或農村村民委員會轄區。以居住功能為主，沒有涉及經濟與產業類指標。

指標適用階段：《城市總體規劃指標體系》針對城市總體規劃方案，是一種規劃類指標；《綠色生態城區評價標準》中設置了條款的考核階段，分為規劃階段和運營階段。《低碳社區試點建設評價指標體系》中的指標貫穿社區規劃、建設、運營和管理不同階段；其他指標體系均為對參評區域的現狀指標考核，以相關統計數據或政策措施為依據。

表2 國內機構相關低碳生態指標體系概況

指標類型：多數指標體系分為約束性指標和參考性指標。約束性指標是試點建設必須要達到的指標，引導性指標是試點建設可根據自身情況確定目標參考值。其中，《綠色低碳小城鎮建設評價指標（試行）》和《綠色生態城區評價標準》采用打分制。《國家園林城市系列標準》《中國人居環境獎評價指標體系》采用綜合否定項。凡存在否決項指標不達標的城市（縣、鎮），一律不再進行后續評審程序。《綠色生態城區評價標準》中的控制項為必須滿足的要求，類似于一票否決項。《綠色生態城區評價標準》鼓勵各地結合實際開展創新，對于不同的創新領域給予加分獎勵。

指標體系適用范圍：《國家園林城市系列標準》中部分指標設定了不同的考核范圍，例如人均公園綠地面積，該指標考核范圍為城市建成區，城市濕地資源保護指標考核范圍為城市規劃區。《低碳社區試點建設評價指標體系》針對城市新建社區、城市既有社區、農村社區分別建立了相應的指標體系。

指標特點：國內部委制定的指標體系較之國際可持續發展指標體系，更符合我國的城市建設和發展實際，且符合不同時期的政策和部門職權。指標體現了各地在規劃、發展建設及管理領域的水平。同時，指標的制定反映了國家在低碳生態領域的發展趨勢。例如，對能源資源的節約、綠色交通、綠色建筑、公眾參與的關注，以及近年來新能源汽車、海綿城市、智慧城市、綜合管廊、固體廢棄物等相關建設的體現。

三、實踐案例指標體系

由于我國生態城市建設開展較晚，大多以試點示范的方式作為前期探索。筆者選取的實踐案例指標體系包括中新天津生態城指標體系、麗澤金融商務區指標體系、北京長辛店低碳社區、北京翠湖科技園、北京未來科技城、深圳光明新區、長沙梅溪湖生態城、無錫太湖新城指標體系、青島中德生態園、南京河西新城指標體系。

表3 案例指標概況分析

（一）案例指標共性

指標結構及內容：指標體系多采用“目標+專題（指標大類）+指標項”的三級結構或“目標+指標”的二級結構，建設目標均體現資源節約、環境友好、社會和諧、管理完善等。

長沙梅溪湖生態規劃指標體系采取“總量目標+平行規劃”型的生態規劃指標體系，即整合以上兩種指標體系的優點，明確將人均碳排放量作為生態規劃指標體系的總體目標，并根據總體目標平行展開城區規劃、建筑、能源、水資源、生態環境、交通、固廢和綠色人文八大類的分解，將整個低碳城區的各個部分有機整合在一起。北京未來科技城也采用了“總量目標+平行規劃”型的低碳生態規劃指標體系。

指標類型：多數指標體系根據管控要求分為控制性指標和引導性指標。

指標適用階段：案例指標以區域總體規劃或控規為基礎，相關指標是區域在規劃期末的預期建設目標，部分城區設定了不同的指標達標時限，例如，有些指標時限為“即日開始”，有的是自2013年開始，有的是到2020年。

指標適用范圍：針對規劃范圍，部分指標分為街區級指標和地塊級指標。

指標特點：較之國家部委制定的低碳生態類指標體系，實踐案例作為國家政策在地區實踐中的落實，多在指標體系中融入各專題建設目標作為一級指標，作為對國家政策的回應。案例指標體系是國家相關部委發展規劃或相關示范考評與地區發展建設目標的綜合體現，部分指標值的制定參考國家部委制定的標準或指標要求。

具體案例指標體系概況分析參見表3。

（二）案例高頻指標

高頻指標統計：對案例指標進行初步整理共計381項，剔除明顯重復指標項后共有指標208項，進一步整合近似指標項、剔除含義模糊指標項后，共有指標183項。

對10個案例中所有指標出現次數進行統計分析，統計出現頻率達到50%的指標（即出現6次及6次以上的指標）共計12項，分別為綠色出行比例、綠色建筑比例、可再生能源使用率、人均綜合用水指標、非傳統水資源利用率、日人均生活垃圾產生量、生活垃圾無害化處理率、地表水環境質量、區域噪聲平均值、自然濕地凈損失率、本地植物指數、人均公園（公共）綠地面積。具體參見下圖。

高頻指標特點：高頻指標多集中在生態環境、能源與資源、綠色建筑、綠色交通、規劃與土地利用等領域，且指標較為成熟。案例高頻指標是我國低碳生態規劃關注點的具體體現，且與國家部委相關政策相吻合，另外，居住區基本公共服務設施的配置、公園綠地的均好性、無障礙設施、公交站點、建筑設計節能、生活垃圾分類收集及回收利用等也是多個案例關注的重點。

典型案例高頻低碳生態建設指標統計圖

通過以上分析可知，國際宏觀指標具有全球導向性，在國際間具有一定的權威性，反映了國際社會在城市可持續領域關注的重點和趨勢；國內相關機構指標體系反映了我國國家尺度對可持續發展理念的導向，是結合我國國情在城市某一建設領域提出的城市可持續發展建設目標或要求。指標均結合部門職權，具有部門權屬特色，屬于考核評價類指標體系。實踐案例指標在緊扣國家地區可持續建設要求的前提下，均結合實際情況，因地制宜地體現了指標特色。

在對各層級可持續發展指標比較分析的基礎上，筆者得出以下結論：

1.指標作用方面：低碳生態指標體系已經成為生態文明在城市規劃建設中的落實和管控抓手，是城市可持續發展從目標、規劃策略到具體落實的橋梁環節。

2.指標維度方面：指標體系不再局限于城市物質空間環境的優化、生態環境的提升，越來越多地體現能源的合理高效利用、智慧手段的運用、人文關懷等，體現了城市規劃從單純的空間管控到社會治理的轉變。

3.指標發展趨勢方面：指標在大尺度上側重目標導向，在中小尺度上側重技術措施的落實，更加具有可操作性。

4.指標運用方面：從整體的空間規劃到城市單個專業領域的建設，指標體系的構建均成為各項目標和措施實施的手段。