廣州特色小鎮規劃建設實踐

■ 陳曉明 陳嘉平 陸 萌

一、廣州村鎮“特色”塑造歷程回顧

歷史上，廣州村鎮一直以居民聚落的形式出現，其特色主要體現在空間布局（如風水塘和冷巷的布局）以及傳統文化的傳承（如沙灣的民俗活動飄色等）。改革開放后，廣州村鎮實現了持續快速發展，中心城區的村鎮逐步融入中心城區發展，通過村改居等形式，與城市一體發展，逐步形成了“城中村”等空間布局形態。而外圍的地區村鎮繼續以小城鎮和行政村的形式存在，一方面作為中心城區產業外溢或者特色產業的聚集（如獅嶺的皮革皮具行業聚集），另一方面也承載了大量外來人口的聚集和中心城區人口的疏散，如增城的新塘鎮，既是牛仔服裝產業的聚集區，也聚集了大量的外來人口，總人口達到50萬人。在這些小城鎮的發展過程中，廣州一直試圖通過政策、規劃等方式引導小城鎮的特色發展，其中，中心鎮建設、名鎮名村和美麗鄉村的提出，均是圍繞特色做文章。

圖1 梯面鎮名鎮規劃

（一）中心鎮建設：塑造產業特色

2002年，廣州市按照“今日中心鎮、明日衛星城”的目標，在把全市65個鎮撤并為35個鎮的基礎上，規劃建設了17個中心鎮，規劃每個中心鎮的中心區面積約達20平方公里、可容納20萬人左右的規模。這一時期的中心鎮建設更強調疏散中心城區職能，按照區域節點的思路打造，側重于產業特色的營造，形成“一鎮一品”的產業聚集，如沙灣鎮的特色旅游、炭步鎮的特色農業等，通過產業聚集進一步聚集人口，加速城鎮化進程。

（二）名鎮名村建設：彰顯歷史文化特色

中國歷史文化名鎮名村，是由原建設部和國家文物局從2003年起共同組織評選的，保存文物特別豐富且具有重大歷史價值或紀念意義的、能較完整地反映一些歷史時期傳統風貌和地方民族特色的鎮和村。2011年以來，廣東省各級黨委、政府及有關部門結合實際，采取一系列強有力的措施，加快推進名鎮名村示范村建設。廣州市先后有花都區梯面鎮等三個鎮和海珠區琶洲街黃埔村等五個村獲得“廣東名鎮名村”稱號，廣州名村名鎮各具創建特色和亮點，充分彰顯了嶺南特色。比如，南沙區東涌鎮大穩村打造嶺南水鄉、觀光休閑名村。

（三）美麗鄉村建設：塑造人居環境特色

美麗鄉村建設是全面實施新型城鎮化的發展戰略，促進城鄉統籌發展的重要手段，2013年，廣州提出全力推進美麗鄉村建設，并制定了《廣州市美麗鄉村試點建設工作方案》，明確了美麗鄉村建設的近期目標和遠期目標，在實施過程中，出現了以白山村為代表的一批美麗鄉村試點。2016年，又進一步提出了《廣州市美麗鄉村建設三年行動計劃》，按照市級、區級兩個層次，廣州將在3年內完成213條市級、267條區級美麗鄉村創建，每區各形成2 ～ 3個特色鮮明的美麗鄉村群。美麗鄉村建設側重于發展保護特色村、整治空心村，加快完善農村基礎設施，科學引導農村住宅和居民點建設，提高人居環境。

總體而言，無論在哪個時期，廣州結合自身發展，在村鎮建設中一直突出特色培育，從“產業”到“文化”到“人居”均有所體現。新時期，特色小鎮作為村鎮發展的新模式，其內涵更為豐富，也是廣州村鎮建設的新版本。

圖2 廣州市“ 1+3” 的特色小鎮規劃指引體系設想

二、廣州特色小鎮高質量發展規劃建設實踐

新時期，廣州市委市政府高度重視特色小鎮的建設，廣州市委市政府提出了“產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美”的建設要求，提出了廣州市北部地區重點建設包括花都、增城、從化三個區的30個特色小鎮。除此以外，各區還在積極打造各類特色小鎮，市場資本對特色小鎮的建設給予了高度的支持，全市特色小鎮呈現百花齊放的局面，但也存在創建標準、規劃指引、特色定位、配套政策方面需要逐步完善等問題。

（一）加強引領，開展特色小鎮高質量發展頂層設計與選址研究

構建適應廣州特點的特色小鎮規劃體系，形成從“戰略定位-用地開發-實施建設”全過程的指引，從頂層設計入手，研究“1+3”規劃指引體系，統籌部署全市的特色小鎮建設工作。并結合廣州城鄉發展格局和特色小鎮建設要求，從促進特色小鎮高質量發展的角度，確定了特色小鎮選址的五大考量因素。

1.產業特色鮮明：與廣州新興產業布局相結合

參考浙江特色小鎮整體按照七大支柱產業和一個歷史經典產業的“7+1”產業體系進行建設。提出符合廣州市“十三五”規劃現代產業體系要求，特色小鎮產業選擇，重點聚焦支撐廣州“十三五”產業發展思路的“6+5+1”的特色產業體系，包括信息經濟、節能環保、健康養生、高端制造、時尚創意、海洋經濟六大新興產業和金融、旅游、體育、教育、科技服務五類服務經濟。同時，兼顧廣州市傳統產業升級的要求，結合特色資源和嶺南傳統文化，發展民宿、美食、茶葉、花卉、傳統工藝、農業觀光等特色資源產業。

2.符合城市戰略：與廣州城市戰略格局相適應

“十三五”期間，廣州將緊緊圍繞建設國家中心城市的總目標，以建設“三中心一體系”和國家創新中心城市為導向，以打造“三大戰略樞紐、一江兩岸三帶、多點支撐”的發展格局為戰略抓手，通過成功建設一批轉型升級與承載新興產業功能的小城鎮，對廣州市戰略目標實施進行有效支持。

3.具有適度規模：便于小鎮特色塑造

特色小鎮不是一般意義上的“鎮”和“村”的概念，是產業高度融合的空間平臺，用地相對集中，但建設強度不宜過高。廣州特色小鎮的選擇應參考目前廣州市內主要規劃單元類型，建議規劃范圍按照300公頃左右控制，生態類型小鎮可適當放寬。建設強度借鑒浙江特色小鎮建設經驗，建設強度不宜過高。

4.凸顯嶺南特色：良好的自然環境和人文底蘊

在美麗鄉村建設中，廣州一直倡導嶺南特色的根植與營造，廣州的鄉鎮中也留有不少歷史村落與歷史建筑。通過嶺南特色的營造，形成一批人文氣息濃厚、自然環境優美、兼具旅游與產業功能的嶺南小鎮。

5.具備啟動條件：與廣州的相關土地政策與管理相結合

特色小鎮的規劃落地離不開有效的用地保障。新增建設用地結合三規合一和“多規合一”成果進行篩選，優先選取規劃協調程度較高、近期開發建設條件較為成熟的地區，符合廣州總規“三區四線”的空間管制要求。同時，存量建設用地結合舊城區、舊鎮區、舊園區、舊廠房等更新改造來建設特色小鎮。

目前，廣州各區按照自身需求，按照“市區聯動”的思路，調動區政府的積極性，由區政府主導特色小鎮申報審核，初步提出了特色小鎮的選址方案。由廣州市根據特色小鎮選址原則，按照“差異化”發展的原則，構建根據特色小鎮選址評價體系進行綜合評判，確定特色小鎮的評價等級，提出小鎮選址建議，分為三個等級進行統籌指引。

特色小鎮選址評價體系一覽表

（1）三星級（★★★）：產業具有明顯的獨特性和影響力，符合城市空間布局和發展戰略，具有一定的開發建設空間，具備近期建設實施條件的小鎮。

（2）二星級（★★）：產業具有較強的獨特性和影響力，基本符合城市空間布局和發展戰略，開發建設空間有限，具備一定實施條件的小鎮。

（3）一星級（★）：產業具有一定的獨特性和影響力，但實施條件尚不成熟、需要培育的小鎮。

圖3 創新構建“全鏈條”的村莊型特色小鎮規劃模式的設想（以南平特色小鎮為例）

（二）圍繞特色，明確特色小鎮高質量發展的長效動力源

廣州結合現有規劃體系和城市更新工作辦法，延續廣州在中心鎮、名鎮名村和美麗鄉村規劃建設的成功經驗，制定“概念方案-城市設計-控規-實施方案”的開發建設全流程、全要素的規劃體系，塑造小鎮特色、合理引導市場資本的投資建設，發揮特色小鎮本體創建的積極性，形成特色小鎮創建的長效動力源，確保規劃的有效落實。比如，在從化南平特色小鎮的規劃編制過程緊緊圍繞“特色”做文章，以“五個注重”作為規劃編制，按照“產業策劃-空間規劃-特色塑造-實施計劃”的規劃路徑進行編制。

1.注重“產業、文化、旅游”三位一體的規劃理念

特色小鎮既是新型產業的載體，又是地方文化的傳承與展現的窗口，也是都市人旅游休閑的目的地。因此，規劃一定要統籌好生產、生活、生態三大空間。比如，在從化南平特色小鎮的規劃過程中，項目以南平 “山、泉、林、溪、石”五大特色生態要素為依托，以修身、修心和修意三個層次休閑活動的組織為脈絡，以建設自然與現代有機結合，“有品位、有記憶、有意境”的特色小鎮為目標，打造一處從化最富有魅力的山水藝術社區、生態休養靜地。

2.注重精準定位與產業細分

特色小鎮主導產業的選擇，需結合市場需求、街鎮的人文特色和產業基礎找到合理的定位點。比如，南平特色小鎮的規劃過程中，以旅游休閑為主導產業，提出除傳統的生態休閑旅游外，應以靜修為主題，與高校國學研修、省市文化部門的藝術培訓等文化活動互動，推動文化特色休閑游，并與開發主體相結合，進一步細化為“驢友旅游推介平臺、文藝創意活動組織平臺、靜修國學文化交流平臺”三大交流平臺，引導特色產業發展。

3.注重全域高品質環境塑造，打造“高顏值”小鎮

特色小鎮在對集中建設或改造的鎮區部分要進行細致的城市設計基礎上，應進一步對大地景觀進行規劃，梳理農、林、塘、村等大地景觀要素，營造“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的整體景觀環境。在南平特色小鎮的規劃過程中，充分提煉南平 “山、泉、林、溪、石”五大特色生態要素，按照“一體兩翼”的結構，以鳳凰溪為核心串聯，以山體為背景，形成六個特色主題區，打造“高顏值”特色小鎮。

（1）注重存量用地盤活，保障規劃落地。增量與存量相結合，通過城市更新改造與農村土地整理，積極盤活存量土地。在南平特色小鎮的項目策劃中，針對目前巖口社、三山社、劉屋社、朱屋社空心村情況較為嚴重的情況，提出結合產業主題策劃，打造民宿，并逐一對村民意愿進行了調查，積極盤活存量土地。

（2）注重明晰實施路徑，靈活運用各類政策保障實施。延續廣州在美麗鄉村建設過程中公眾參與的良好傳統，以工作坊為平臺，項目庫為抓手，組建小鎮發展管理委員會，加強村企聯系，豐富引資渠道，系統盤活鄉村資源，搭建有效的實施路徑，推動特色小鎮規劃的實施，目前已實施南平客棧等產業項目。

廣州一直以來都十分重視美麗鄉村和中心鎮建設，也有一批小鎮擁有良好的自然人文條件與特色產業基礎。展望未來，廣州將聚焦高質量發展，實現產業、文化、旅游三位一體在小鎮區域的有機融合，建立“市場資本力量為動力，政府的適度引導為助力、本體的堅持不懈為源力”的長效實施機制。同時，注重因地制宜與分類指引，進一步完善規劃指引和管控體系，根據發展類型以及不同的生態、人文特點與建筑風格，分類制定建設標準，提供技術指引，適度引導資源的配置，推進特色小鎮高質量發展。