西安半城市化境遇下農業轉移人口市民化障礙及對策分析

賀艷芬

[摘 要] 加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略要求加快推進農業轉移人口市民化。半城市化現象在目前的中國不同程度的存在著。就西安目前的城鎮化水平在不少方面仍存在“半城市化”現象，達到完全的城鎮化還有一定距離。結合西安農業轉移人口現狀，分析西安農業轉移人口市民化受戶籍制度和相關政策、產業布局的不均衡及城市的承載力和農業轉移人口市民化的成本制約。西安需要創新制度和政策、調整產業布局、實現公共服務均等化以及培育民間社會組織等對策來促進農業轉移人口市民化進程，推進農業轉移人口市民化，是破解半城市化狀態實現完全城市化的關鍵。

[關鍵詞] 半城市化;新型城鎮化;農業轉移人口;農業轉移人口市民化

[中圖分類號] F291.1[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）08-0017-03

一、半城市化與農業轉移人口

半城市化是相對于城市化而言的，“半城市化”最初是由中國社科院的王春光研究員在借鑒美國學者P·H·廖塔和詹姆斯·米斯科爾研究成果基礎上，結合近年來中國農業轉移人口的現實狀況而提出的一個概念。王春光認為“半城市化”是一種介于回歸農村與徹底城市化之間的狀態，就是“農村流動人口雖然進入城市，也找到了工作，但是沒有融入城市的社會、制度和文化系統，在城市的生活、行動得不到有效的支持，在心理上產生一種疏遠乃至不認同的感受，處在‘半城市化狀態?！盵1]

中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》中稱中國城市化面臨著“半城市化”現象突出的問題，報告把“半城市化”概念定義成農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態。其表現為，“農業轉移人口已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，不能真正融入城市社會。”[2]

半城市化現象在目前的中國不同程度的存在著。就西安而言，城鎮化水平在不斷提高，2017年末，西安常住人口城鎮化率為73.42%，分別高于全國同期和全省同期14.9個百分點和16.63個百分點;2017年末西安戶籍人口城鎮化率達到67.12%，[3]也居于全國前列。西安農業轉移人口市民化也在逐漸推進中。2010年《西安市人民政府關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》頒發以來，接收更多有條件的農村居民進城落戶對推進農業轉移人口市民化有益的。根據2015年末的西安統計數據，全市農民工總量從2010年的102萬人增長到2015年的130萬人，增加28萬人，農民工占常住人口總數的14.9%。[4]2011-2015年全市農村勞動力實現轉移就業人數達到443.69萬人，接收有條件的農村居民進城落戶的為90.65人，進城落戶的人數只有實現轉移就業總人數的20.43%。[5]這個百分比顯示，每年有大量的新增農民工和由本地農村勞動力實現轉移就業的勞動力進入城市工作和生活，但是真正擁有市民身份的卻是其中的一小部分。這也是長時間以來導致西安常住人口城鎮化化率與戶籍人口城鎮化率存在差值的原因之一。截止2017年末，西安戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率少6.3個百分點，此外還有一些數據和研究都從不同側面反映出西安目前的城鎮化在不少方面仍存在“半城市化”現象，達到完全的城鎮化還有一定距離。

當然，農業轉移人口市民化不只是戶籍身份的轉換，更重要的是身份變換帶來的獲得感，得到均等的公共服務，享受城市居民福利，滿足農業轉移人口生活和發展的需求等等。因此，如何在保證城鎮化率增長的同時，推進農業轉移人口市民化進程，提高城鎮化發展質量，保證城鎮化“質”與“量”的協調發展，是亟待研究的重要課題。

二、西安半城市化境遇下農業轉移人口現狀及市民化障礙

農業轉移人口市民化，就是讓更多的農業轉移人口在城鎮工作、居住和發展，讓他們實現戶籍身份的轉變、公共服務的享有、待遇與市民均等化，成為真正的城市居民，逐步改變半城市化狀態。

（一）農業轉移人口現狀

1.新生代農業轉移人口數量持續增加。從國家統計局西安調查隊發布的數據顯示，2018年的數據顯示1980年后出生農民工成為農民工大軍主流，西安市新生代農民工人數占農民工總量的49.5%。[6]

2.農業轉移人口文化水平不高，職業技能相對缺乏，就業穩定性不足。從國家統計局西安調查隊發布的2018年的農民工數據來看，采礦、制造、電力熱力燃氣水生產和供應業、建筑業等第二產業的務工人數比例達到20.7%，批發和零售、住宿和餐飲業、交通運輸、倉儲和郵政、居民服務、修理和其他服務業等第三產業務工人數比重達到59.7%。第三產業里居民服務、修理及其他服務業人數最多，占18.4%;其次是住宿餐飲業，占12.0%;建筑業占11.3%。[6]很多農業轉移人口從事的職業技術含量低，而且工作流動性比較頻繁。

3.農業轉移人員就業職業化、制度化程度低，職業的法律保護和社會保障不夠健全。首先，很多農民工獲取工作的渠道是通過熟人的介紹，通過市場配置或者中介組織的獲取工作的成功率較低;其次，多數農民工從事非固定工作，勞動合同簽訂比例不高。調查顯示，簽訂勞動合同的不足三成。再次，一部分農民工的工作單位沒有為其提供了工傷保險和醫療保險，擁有養老保險和擁有失業保險的只有少數人。

4.農業轉移人口在城市的生活水平尚需要提高。雖然進城工作，但絕大多數農業轉移人口并沒有在城市安家落戶，在城市工作和生活的穩定性不足。國家統計局西安調查隊調查顯示，單位或雇主提供住宿或補貼住房費的占21.2%，其中，提供住宿的占18.4%，提供有住房補貼的占2.8%，[6]絕大部分農民工需要租賃住房，自己購買住房的比重很小，無法真正在城市安居。

此外，農業轉移人口的社會參與呈現半城鎮化態勢，農業轉移人口在城市工作，但是社會參與卻日益的向邊緣化方向發展。一方面，他們無法保證可以參與農村老家的政治生活，履行自己擁有的選舉權和被選舉權等權利。另一方面，作為城市中的一員，大部分人戶口還在農村，但他們的社會參與很少，社會權益得不到保障。能否參與到城市的管理，將直接影響到農業轉移人口權益的實現。

（二）農業轉移人口市民化障礙

1.戶籍制度和相關政策成為阻礙農業轉移人口市民化的根本原因

一是戶籍將個人身份與社會福利、生產資料等緊密捆綁起來，城鎮戶籍涉及到養老、醫療、教育、住房、就業等，農村戶籍涉及到宅基地、林權、承包地以及醫療、養老等保障。傳統的戶籍制度，造成了城鄉居民在享有的社會保障和社會公共服務上的差別，限制了農業轉移人口落戶城鎮，制約了城鎮化發展。因此，很多農業轉移人口屬于城鎮常住人口的范疇，但是不是城鎮戶籍，在就業、子女教育、住房保障和社會參與上農業轉移人口在城市中無法獲得和市民一樣的保障和待遇。造成了“偽城市化”和半城市化現象。

二是落戶條件較高。近年來西安出臺了一些有關農業轉移人口的政策和制度，如2016年《西安市進一步推進戶籍制度改革實施意見》、2017年《進一步吸引人才放寬部分戶籍準入條件戶口登記工作規范》等，加大力度推進了農業轉移人口市民化，但當前的政策與規范依然無法保障一部分農業轉移人口市民化。不可否認的是，戶籍制度改革還存在不匹配、不協調、不同步的問題，農業轉移人口在勞動就業、公共教育、公共服務、社會保障等方面仍受到戶籍政策的制約。

2.產業布局的不均衡狀況是阻礙農業轉移人口市民化的關鍵原因

產業分布相對集中也制約了農業轉移人口市民化的步伐。目前西安的農業轉移人口就業主要集中在第三產業，“城六區”是第三產業最集中和密集的地方，也是城鎮常住人口密度最高的幾個區，農業轉移人口在這幾個區就業和生活的人數相對最多。但是落戶市轄區的條件比較高，比如“對于城六區轄區外的農村居民申請落戶的，須連續參加城鎮企業職工基本養老保險不低于8年，參加城鎮職工基本醫療保險不低于5年?！盵7]西安現有的政策是“全面放開建制鎮落戶限制，在縣政府駐地鎮及其他建制鎮有合法穩定住所（含租住屬公有產權的房屋并持有使用證明的住所）的人員，本人及其共同居住生活的家庭成員可在當地申請登記常住戶口?！盵8]以鼓勵在建制鎮落戶為主，這樣，第三產業分布的集中和就業的聚集與本地落戶政策之間存在一定的矛盾，也是阻滯農業轉移人口市民化的現實原因。

3.城市的承載力和農業轉移人口市民化的成本制約是重要原因

一是城市的承載力有限和政府的支付成本增加。西安的城鎮化已進入加速發展階段，主城區城市人口的不斷增加和相對聚集以及生活需求給原本緊張的城市資源、環境帶來了很大的壓力。如果加大力度推進農業轉移人口市民化，首先必須考量城市的承載能力問題。我們知道，增加城市人口，需要配套相應更多的公共資源和公共服務。因此地方政府需要增加公共財政的開支，用于基礎設施的建設或升級改造;此外還要相應增加義務教育、公共醫療、社會養老等社會保障以及城市管理的等方面費用;就業方面，政府需要創造和增加就業機會，落實同工同酬，為部分人提供公益性崗位。因此，農業轉移人口市民化需要有較高的城市經濟發展水平和強有力的公共財政作支撐。

二是農業轉移人口要支付的成本比較高。影響農業轉移人口市民化的突出問題依然是經濟問題。農業轉移人口在城市中買房或租房的成本比較高，無法長期安居，因而在很多方面也就難以真正融入城市體制和城市生活。西安的商品房價格這幾年一直增長，而現有的保障性住房，比如使租賃型保障房、購置型保障房、租賃補貼等惠及農業轉移人口有限，這些問題都直接影響到農業轉移人口市民化的進程，影響到城鎮化的發展質量和水平。所以，一大部分農業轉移人口的選擇就是：城里賺錢，農村安家，過年回家，呈現出這樣一種“半城市化”狀態。

三、西安半城市化境遇下農業轉移人口市民化的對策

早在2014年9月出臺的《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》就明確提出農業轉移人口市民化，“堅持城鄉政策一致、規劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化?！盵9]因此推進農業轉移人口市民化，是破解半城市化狀態實現完全城市化的關鍵。

（一）前提條件：制度和政策創新

戶籍問題是農業轉移人口融入城市的一大瓶頸。提高城鎮化質量的關鍵是要推進人的城鎮化。

一是加大在戶籍改革方向、戶口遷移政策、改革暫住證制度等方面的政策力度，確保農業轉移人口能享受與城市居民同樣的公共服務待遇。首先要嚴格遵守不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，進城落戶農民是否有償退出“三權”，要在充分尊重農民意愿的前提下開展;其次是合理確定市轄區積分落戶條件?！耙院戏ǚ€定就業、合法穩定住所（含租住屬公有產權的房屋并持有使用證明的住所）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限、文化程度、專業職稱（職業技能）、個人誠信記錄等為主要指標，合理設置落戶積分分值，建立積分落戶制度。”[8]2020年之前，通過設置階梯式落戶通道和差別化落戶條件，可以積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口的優秀分子轉變為市民。未來更是要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。[10]

（二）關鍵措施：產業布局的調整和中小城鎮的建設

產業發展是城鎮化的引擎，為農村人口向城鎮轉移提供就業機會。統籌規劃城鄉產業布局是解決半城市化問題的至關重要的方面，把工業與農業、城鎮與鄉村作為一個整體，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使城鄉產業分布更加合理。

國際經驗表明，縣域經濟是吸納農村轉移勞動力的主力軍。未來中小城鎮作為吸納農業轉移人口落戶的主要載體，承擔著解決城市化的人口容量的任務，因此，必須調整產業布局，對小城鎮產業布局結構進行優化提升，打造一批產業集聚、優勢明顯、輻射帶動力強的重點城鎮。比如發展都市型現代農業是西安周邊小城鎮的一個重頭戲，現代農業園區、休閑農業示范區都是農村產業發展的新模式，未來可以進行產業化集約化經營;此外可以因地制宜打造工業綜合型小城鎮、特色旅游小城鎮。此外，要讓更多的農業轉移人口進入建制鎮工作并安家落戶，必須加快配套基礎設施的建設。為外來人口就業定居創造條件。

（三）保障措施：實現公共服務均等化

完善覆蓋農業轉移人口的公共服務和擴大農業轉移人口城鎮社會保障覆蓋面，這是農業轉移人口真正融入城市的必要條件。

一是完善公共就業服務，促進農業轉移人口就業。完善農業轉移人口就業失業登記管理制度，落實新型農民、農村實用人才和進城務工人員職業技能培訓補貼政策，加大以新進城農民為重點的創業扶持力度;二是擴大城鎮社會保障覆蓋面，惠及農業轉移人口。加快推進農業轉移人口參加城鎮社會保險，推進實現與城鎮職工平等參加工傷、失業、生育等保險并享受相應待遇;三是允許農業轉移人口按照統籌地區政策自由選擇新農合或城鎮居民醫療保險，并在參保地享受醫保待遇。此外可以根據農業轉移人口就業特點，對定居農業轉移人口、流動性較強的農業轉移人口等群體建立差異性的居民養老保險體制。建立健全政府、企業、個人合理分擔的農業轉移人口可持續籌資機制。

（四）培育民間社會組織：解決社會認同和文化融合問題

要讓農業轉移人口真正融入城市社會，必要的社會組織支持顯得尤為重要，規范的社會組織能有效地提供農業轉移人口城市社會生存和發展的必要的社會幫扶和救助。完善的社會組織體系可以為農業轉移人口向城市轉移、擇業、就業、生活和權利保障等方面提供良好的組織渠道、團體幫助和支持，有利于農業轉移人口借助群體力量適應城市文化和行為方式，盡快融入城市生活，實現自身發展。因此，要借助民間社會組織推動農業轉移人口融入城鎮企業、農業轉移人口子女融入城鎮學校、農業轉移人口家庭融入所在社區、農業轉移人口群體融入整個社會，建設更加包容的城市。此外，提高各級黨代會、人大、政協中農業轉移人口代表的比例，積極吸納農業轉移人口參加黨組織、工會和社團組織，引導農業轉移人口有序參政議政和參加社會管理。[11]營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。

[參考文獻]

[1]王春光.農村流動人口的“半城市化”問題研究[J].社會學研究，2006（09）.

[2]中國發展研究基金會.中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京：人民出版社，2010.

[3]西安市統計局.2018西安統計年鑒 [DB/OL].http：//tjj.xa.gov.cn/ptl/def/def/2018/zk/indexch.htm.2018-12-03.

[4]農民工就業面臨新挑戰 十三五期間我市每年培訓十萬農民工[N].西安日報，2016-06-03（2）.

[5]西安市地方志辦公室.西安市地情資料數據庫.西安年鑒（2012-2016）[DB/OL].http：//xadfz.xa.gov.cn/difangzhinew

/bookdetailed.jsp？strType=%E5%B9%B4%E9%89%B4&sum=0&sort=1. 2016-09—2012-09.

[6] 國家統計局西安調查隊.2018年西安農民工本地務工收入增長[DB/OL].http：//xadcd.xa.gov.cn/ptl/def/def/index_1343_4711_ci_trid_1931153.html.2019-02-03.

[7]西安市人民政府.西安市人民政府關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見[DB/OL].http：//www.xa.gov.cn/zcfg/fzfwj/691720.htm .2010-10-22.

[8]西安市人民政府.西安市進一步推進戶籍制度改革實施意見[DB/OL].http：//www.xa.gov.cn/zcfg/fzfwj/692053.htm.2016-02-01.

[9]陜西省發展和改革委員會.《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》[DB/OL].http：//sndrc.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1010372&chid=100055.2014-09-24.

[10]中華人民共和國中央人民政府. 2019年新型城鎮化建設重點任務[DB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/08/content_5380457.htm.2019-02-03.

[11]中華人民共和國國家發展和改革委員會.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）[DB/OL]. http：//ghs.ndrc.gov.cn /zttp/tjzgczh/ghzc/201403/t20140317_602854.htm.2014-03-17

[責任編輯：潘洪志]