科研項目經費預算改革的困境及其法治出路

(華南理工大學法學院，廣東廣州 510006)

一、問題的提出

我國《憲法》第47條規定，國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給予鼓勵和幫助。圍繞保障科研自由的經費資助，2014年《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》開啟了科研項目經費管理改革之門，但是許多改革舉措仍存在落實不到位、制度不完善的問題。對此， 2016年起中央又陸續出臺一系列關于科研經費管理“放管服”的改革文件，(1)參見《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》[中辦發(2016)50號]、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》[國發(2018)25號]、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》[國辦發(2018)127號]、《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》[教黨函(2019)37號]以及2019年《政府工作報告》等。賦予了科研單位和科研人員更大的科研項目經費管理使用自主權，其中最大亮點聚集在科研項目經費預算制度(以下簡稱：科研項目預算)改革方面。在這些改革文件中體現的主要改革舉措，大體可歸納為表1所示。

表1 科研項目經費預算改革的措施與困境

上述紛至沓來的改革政策，反映出黨和政府推進科研經費使用和管理改革的堅強決心，但也顯現出認知模糊、貫徹不力、推進緩慢的改革困境?？蒲许椖款A算作為呈現科研人員研究路徑和創新能力的載體，是判斷是否對申請書中的科研項目予以資助的文本協議，也是科研項目預算編制、預算審批、預算執行、財務驗收的重要依據。為破解科研項目預算改革困境，確保這些改革舉措切實做到接得住、管得好、見實效，在理論和制度層面還須深入研究其中涉及的重點和疑難問題。筆者于本文中試以科研項目預算法律屬性的判斷為起點，沿著“是什么、為什么、怎么辦”的邏輯線路，對科研項目預算編制與審批、預算執行與驗收中的問題予以剖析，并提煉相應的法治出路，以期為深化科研項目預算改革提供理論指引和制度支持。

二、科研項目預算的法律屬性

科研項目預算的法律屬性，決定于其所內含的科研行為和預算管理的性質。如果缺乏對科研和預算本質的充分認知，就會片面理解甚至錯誤定位科研項目預算的法律屬性。

(一)基于預算本質屬性的科研項目預算解析

考察科研項目預算可知，它是根據預算制度的一般框架建立的關于科研項目經費支出與使用的全方位和全覆蓋管理體系。如《國家自然科學基金資助項目管理辦法》和《國家社會科學基金項目管理辦法》的體例結構除了總則與附則外，主要分為項目資金開支范圍、預算的編制與審批、預算執行與決算、監督檢查四大板塊，基本與我國《預算法》的立法體例相吻合。因此，若要透徹分析科研項目預算的本質，還需從預算本身的特質入手。預算者，乃政府年度財政收支計劃，表征政府執行收支之依據，用以規范政府收支的行為。通過預算之用途、數量與結構，可以反映出政府的施政方針和計劃安排。籍此，預算具有規范性與技術性，這也是科研項目預算制度的重要形式品格。

1.規范性

預算，必須經代議制權力機關按法定程序和規則批準同意，它天然包含著規范性，若非如此，就不可能具有效力。在規范屬性上，預算以授權為表、限權為里，具有較為完全的規范效力。(2)以法律的邏輯三要素(假定條件、行為模式和后果)剖析預算性質，盡管其表達方式特異，但其具有完全的規范能力和邏輯結構。參見胡明：《論預算的規范性質與效力》，《東岳論叢》2017年第8期?？蒲许椖款A算，亦講規則、講程序，其全過程(包括科研項目預算的編制、批準、執行、調整、驗收等一系列活動)也在法定機構的管理與監督下進行，受到相關機構的制約；依照規定程序形成的科研項目預算應作為科研活動的基本依據，如要求科研活動支出必須按照科研項目預算的內容執行，既禁止支出超出預算總額，即形成禁止超支原則，又禁止超出資助項目進行他用，即所謂禁止挪用原則。(3)如日本學術振興會規定：“被資助者必須公正有效地使用經費，只能將經費用于被批準的資助項目上而不得違反資助條件或者挪作他用，否則的話會面臨相應的經濟處罰?！眳⒁姸萁骸度毡緦W術振興會法律制度研究》，中國社會科學出版社2015年版，第49頁。

2.技術性

預算，作為政府未來年度的財政收支計劃，是對未來年度收支活動的預先測算與估計。這種計劃性與預測性使得預算在內容上要求講技術、講方法，(4)參見朱大旗：《從國家預算的特質論我國<預算法>的修訂目的和原則》，《中國法學》2005年第1期。技術性成為預算的重要特性。(5)預算的技術性可從經驗上凝練為預算原則，預算原則體系分為兩類：一類是預算內容與形式的靜態原則，另一類是預算編制與執行的動態原則。前者包括針對內容的完整性原則與針對形式的統一性原則、明確性原則；后者包括圍繞預算編制的嚴密性原則與事先性原則、圍繞預算執行的約束性原則等。以上這些預算原則皆反映出預算的技術性。參見[日]神野直彥：《財政學——財政現象的實體化分析》，彭曦等譯，南京大學出版社2012年版，第78～84頁。科研項目預算，亦作為預定研究期限內科研人員對科研經費支出與使用的計劃，從形式上看科研項目預算也是技術性的，在預算編制階段要求科研人員在遵循成本補償原則的基礎上，(6)雖然科研資助分為定額資助和成本補償兩種資助理念，但理論上兩者都屬于項目成本補償的方式。參見陳儒涵等：《國家自然科學基金項目經費管理的問題與挑戰》，《中國科學基金》2014年第1期。在資助主體允許的資助范圍內盡可能地對科研活動所牽涉的各項成本進行精準預測和估算，據實編制科研項目成本預算草案；在預算審批階段，資助方則根據科研活動特點，按照成本補償規律對成本預算草案進行審查；在預算執行階段，科研人員應嚴格遵循經批準的成本預算對科研活動成本進行控制，并保證科研項目在預算規劃內順利完成。

(二)基于科研本質屬性的科研項目預算解析

科研項目預算是對科研活動所需經費的具體安排，它反映出科研活動的主要內容。因此，不同于公共財政預算，科研項目預算還承襲了科研本質屬性，即奉行科研自由的基本原則(7)博蘭尼認為：“科學生活之現存的實踐，體現著下面的主張，即自由是組織的一種有效形式”。[英]邁克爾·博蘭尼：《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，吉林人民出版社2002年版，第37頁。他還認為，這種自由呈現為，“從頭至尾，科學探尋的每一步最終都是由科學家自己的判斷來決定的，他始終得在自己熱烈的直覺與他本身對這種直覺的批判習慣克制中做出抉擇”。[英]邁克爾·博蘭尼：《科學、信仰與社會》，王靖華譯，南京大學出版社2004年版，第14頁。。一方面，科研活動具有“靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性”，為保障科研自由，將產生科研項目預算的不確定性；另一方面，科學是一項公共事業，且其活動資助源自公共財政，必然要求科研人員承擔責任，科研自由實質為一種責任自由，體現為科研項目預算的負責任性。以下，筆者擬圍繞科研本質屬性與科研項目預算的緊密關系，進行深入剖析。

1.不確定性

“科學是確定的，研究則是不確定的?！?8)Bruno Latour, From the World of Science to the World of Research, Science, Vol. 280, No. 5361, (Apr.10, 1998), p. 208.恰如波拉克所言，“不確定性的產生有許多方式，它的本質也許會隨時間而改變，但是搞科學的人絕不可能游離于不確定性之外”。(9)[美]亨利·N·波拉克：《不確定的科學與不確定的世界》，李萍萍譯，上?？萍冀逃霭嫔?005年版，第6頁。概言之，不確定性是科研行為的內在氣質，也是科學探索活動的根本路徑，隨著科研探索活動的不斷深入，這種不確定性更將加劇。預算管理特別強調提升準確性、前瞻性以及可預見性，即如何利用有限的認知理性去計算難以預測的科研行為，這就形成對科研項目預算本身的巨大考驗。如何適應和遵循科研活動的不確定性，創新預算管理方式，是科研項目預算管理變革的應然方向。

2.負責任性

科研項目預算作為研究期內為實現研究目標所必須支出的各項成本之計劃，盡管其受到科研不確定性的強大挑戰，但始終要鼓勵和倡導負責任的科研行為，即“既要求科學有更大的自主，也要求科學能夠擔當更多的責任”。(10)[美]蘇珊·科岑斯：《二十一世紀科學：自主與責任》，郝劉祥、袁江洋譯，《科學文化評論》2005年第5期。在資助主體與資助對象之間，如古斯頓之言，“往往不了解科研內容的資助者必須確保投資是值得的，而執行者則要確保自己能夠證明其科研工作對于資助者來說是充分可靠的”。(11)[美]大衛·古斯頓：《在政治與科學之間：確保科學研究的誠信與產出率》，龔旭譯，科學出版社2011年版，第5頁。也就是說，科研資助重在要求負責任的科研行為，這種負責任性除了體現為“對科學倫理價值的認同與遵循”，還在于“確保負責任的分配和使用研究資助”以及“維護與科研相關的財務秩序”，確?？蒲薪涃M支出與使用的合理性和有效性，這是科研人員“應盡的道德義務和法律義務”。(12)唐偉華、黃玉：《澳大利亞國家科學基金法律制度研究：以ARC為對象的探討》，中國社會科學出版社2014年版，第146頁。

(三)科研項目預算法律屬性的層次分析

預算制度的本質決定規范性和技術性是科研項目預算的屬性，但科研特質亦對科研項目預算屬性的形成具有重要的作用。對科研項目預算應然屬性進行系統化、層次化分析，將有助于全面深入研討科研項目預算的法律屬性。

1.自治性與合規律性

自治性和合規律性是保障科研自由和賦予科研人員更大自主權的基礎和前提，是科研項目預算的必要和根本屬性。

一方面，自治性可以被認為是一種科研人員自主管理的權利，這種“自治性”折射在科研項目預算上，體現為要求賦予科研機構和科研人員適當的預算自主權。擴大科研人員自主權，必然要求科研項目預算具有一定獨立性，即相異于財政預算進行區別治理，那樣才能大為減輕科研人員的預算負擔；對于保證科研機構自治性來說，“如果科學家的自治與科學組織和機構的自治是緊密關聯的，有些對于科學組織和機構自治的限制事實上也會限制科學家的自治”，(13)[美]戴維·雷斯尼克：《政治與科學的博弈：科學獨立性與政府監督之間的平衡》，陳光、白成太譯，上海交通大學出版社2015年版，第58頁。以依托單位的財務機構為例，它作為科研項目預算的服務機構，應不同于行政管理機構，必須保持立場中立和利益無涉，并建立一套服從科研規律的經費報銷方式。

另一方面，合規律性作為遵循科研規律的體現，科研經費管理“放管服”改革的諸多文件都予以了明確強調。科研項目預算合規律性的彰顯，要求正確看待預算規范約束和科研自由特性之間的關系，在價值次序上進行辨析，科研自由是目的，項目預算為手段，對科研自由保障而言，預算規范約束應處于價值依附地位。當科研項目預算治理面臨科研自由保障與預算規范約束之價值沖突時，應當尊重科研自由，正視科研規律及我國目前科研項目預算治理所出現的本末倒置問題，絕不可以把預算規范約束凌駕于科研自由保障之上，這是科研項目預算合規律性的體現。(14)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學視域的思考》，《中國法學》2017年第1期。

自治性和合規律性奠定了科研項目預算在處理“內外”關系上的理論基礎：“對外”科研項目預算不應負擔過重，科研人員享有預算自治空間，自主決定預算事務，科研服務機構應保持中立性和獨立性；“對內”科研項目預算治理必須尊重科研自由，構建真正符合科研規律的預算模式。

2.剛性與彈性相結合

我國《預算法》第13條規定了預算執行的效力，包括確定力(“非經法定程序，不得調整”)、拘束力(“未列入預算的不得支出”)和執行力(“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據”)，即預算執行的剛性。受科研的行為特質和本質屬性之影響，科研項目預算不同于財政預算，必須兼具剛性和彈性，兩者間必須保持適當的平衡。

申言之，科研項目預算制度的預算特質要求講規范、講程序、講技術，其科研特質則要求講自由、講規律、講調適。當然，這種剛性和彈性之間絕非完全孤立，而是對立統一的矛盾結合體。事實上，科研項目預算實踐本身絕非靜態的和機械的預算表格，而是一個動態的符合科研規律的調適過程，只不過在不同科研政策改革階段，有時可能更強調管制性因而更注重預算秩序的約束，有時則可能更強調激勵性而釋放出較大的彈性空間。歸根結底，整個科研項目預算只不過是以預算的規則、程序、方法、責任等技術性手段來落實科研項目預算的實質內容即科研自由與科研責任而已。

為保持科研項目預算剛性和彈性的平衡，合理化解兩者間存在的矛盾沖突，德國公法學者Roman Loeser提出對于非秩序行為任務，可擇優選擇行政組織形式，對此，他提出了一種“躲避策略”，即選擇公法形式還是私法形式，取決于是否可以規避預算法、公務員法之不合目的之拘束，應盡可能降低主管機關的監督與干預密度。(15)Vgl. R. Loeser, Das Berichtswesen der ?ffentlichen Verwaltung: ?ffentliche Verwaltung im Rahmen unterschiedlicher Rechtsformen, 1991, S. 59 ff.轉引自詹鎮榮：《行政法總論之變遷與再造》，元照出版有限公司2016年版(臺北)，第51頁。也就是說，對于科研項目經費，決不能僅因其源自公共財產，就機械地套用財政預算管理的剛性規則，忽視對科研自由規律之尊重，形成對科研經費支出與使用的不合理管控，對此，應最大程度地賦予科研人員的私法自治權，以排除過于嚴苛的公法管制形式。基于此，法律所要致力的是，如何去型塑、引導乃至影響科研項目預算的外在結構，合理設計科研項目預算的內在形式，籍此平衡科研項目預算的剛性與彈性。

三、科研項目預算編制與審批的優化

預算編制與審批是科研項目預算管理的起點，其合理與否直接關乎科研自由的保障程度。長期以來，科研項目預算的規范性和技術性，成為困擾廣大科研工作者的“緊箍咒”，如何進行“預算松綁”，又確?！八啥粊y”，這是科研項目預算編制與審批的一大難題。如表1所示，當前的改革主要內容是“簡化預算編制和審批要求”、“改進預算編制方法”和“完善預算編制指南”等方面，試圖通過“合并預算科目”、“提高間接經費占比”和“加強對預算編制的培訓與指導”等方式，優化科研項目預算編制與審批。(16)例如，《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，要“簡化相關科研項目預算編制要求，精簡說明和報表”，“除設備費外，其他費用只提供基本測算說明，不提供明細”；財政部、教育部印發的《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》指出，項目依托單位要“指導和審核預算編制”，并為預算編制“提供專業化服務”；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》提出“項目主管部門要完善預算編制指南，指導項目承擔單位和科研人員科學合理編制項目預算”。當前這些改革雖呈現出諸多亮點與進步，但整體仍停留于“小范圍的技術性變動”，無法徹底摘掉科研人員頭上的“緊箍咒”。對此，基于科研項目預算的法律屬性，應提煉科研項目預算編制與審批的原則指引，再依此全面深化科研項目預算改革。

(一)科研項目預算編制與審批的原則

科研的不確定特質導致許多科研活動難以預知也難以規劃，(17)恰如馬克斯·韋伯所言，科研活動的自由探索性和靈感瞬間性就如同“當你坐在書桌前絞盡腦汁時的不期而至”。[德]馬克斯·韋伯：《學術與政治》，馮克利譯，外文出版社1997年版，第25頁。由此形成對科研項目預算編制與審批的巨大挑戰。對此，科學學的創始人貝爾納提出，我們的任務是需要一個更加自覺的深思熟慮的規劃，制定此種規劃既需要廣大科研工作者的通力合作，也可能難以制定一個確定的實際規劃，僅僅是大家共同制定的一種規劃綱要。(18)參見[英]J.D.貝爾納：《科學的社會功能》，陳體芳譯，廣西師范大學出版社2003年版，第378頁。歸納起來，這就要求科研項目預算編制與審批實現開放性和靈活性。

1.開放性

根據我國當前科研項目經費管理政策，項目負責人應按照“目標相關性”、“政策相符性”和“經濟合理性”原則，結合科研活動的具體需求和開支范圍編制項目預算，但科研活動的不確定性和預算編制的高技術性決定了僅僅依靠項目負責人難以完成合乎要求的預算編制。為化解此種矛盾，一方面，可借助外力，不斷提升科研人員尤其是項目負責人對預算編制的重視，同時可通過市場化手段為科研人員購買專業化的預算編制服務，充分發揮第三方獨立機構在預算編制上的專業技能優勢；另一方面，應練好“內功”，不斷強化項目依托單位的科研服務意識，加強對科研人員預算編制的指導與培訓，提升其預算編制能力，并可設置專業的財務助理，將科研人員從復雜的預算編制中解放出來。

2.靈活性

科研項目預算框架應保持靈活性，以契合科研活動不確定性。德國于2012年通過了《科學自由法》，賦予相關科研機構在財政預算框架上的靈活性，有力確保了科研活動自由。當前我國科研項目預算編制要求“對直接費用支出的主要用途和測算理由等作出說明”，(19)如《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第13條和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第10條都明確要求“對直接費用支出的主要用途和測算理由等作出說明”。這雖然有利于保障經費支出與使用的有序性和安全性，但一定程度上有悖于科研規律。科研項目預算不應陷入剛性約束之樊籬，而應按科研規律進行預算編制與審批，“讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務”，(20)習近平：《為建設世界科技強國而奮斗——在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話》，《人民日報》2016年6月1日，第002版。最終促使科研項目經費回歸“手段與工具”之定位。(21)參見李俠、周正：《科研項目經費是手段還是目的？》，《科學與社會》2014年第3期?；诖耍瑧⑵鹾峡蒲幸幝傻目蒲许椖款A算制度，“讓科研經費真正回歸科學研究的本質要求”。(22)參見丁建洋：《學術取向：日本“科研費”制度演進與運行的基本邏輯——日本大學高層次科學創新能力形成的一個視角》，《清華大學教育研究》2014年第1期。預算科目設置、科目支出比例設定以及項目預算審批，皆應適應科研規律，保持必要的靈活性。如對某些類型的定額資助項目，可試點“不再編制項目經費預算”，(23)如山西省人民政府辦公廳2017年7月13日印發的《〈山西省科研項目經費和科技活動經費管理辦法(試行)〉補充規定》第4條規定，在省級科技計劃中試點實行分類定額資助，科研人員在申報項目時“不再編制項目經費預算”。并下放科研項目預算審批權限。

(二)科研項目預算編制與審批的科學化

如表1所示，當前我國科研項目預算編制中的問題依舊嚴重，主要表現為不同類型科研項目預算編制的同質化、科研項目預算科目設置的欠合理以及對科研項目預算負面清單認知的狹隘性。這些是深化科研項目預算改革應認真解決的問題。

1.區分科研項目類型

對科研項目進行分類管理，是科研經費管理“放管服”改革的亮點所在。(24)參見《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發[2014]11號)、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》(廳字[2016]35號)和2015年9月24日中共中央辦公廳國務院辦公廳《深化科技體制改革實施方案》等文件。然而，其并未延伸至科研項目預算編制的領域。無論是《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學基金項目資金管理辦法》，還是科技部、教育部等部委出臺的其他科研項目經費管理規定，均未區分科研項目類型，適用單一標準的預算編制要求。這種“一刀切”的預算編制規則，造成了科研項目預算編制的亂象，預算編制只能憑經驗和直覺，具體編制變成了“胡編亂造”，也最終導致實際經費支出與科研項目預算的矛盾與沖突。

為發揮科研項目預算編制對科研行為的指引作用，應深化科研項目預算編制的分類改革，對基礎前沿科研項目、公益性科研項目、市場導向類科研項目以及重大項目等不同類型的科研項目，制定合乎科研規律的差異化預算編制規則。值得肯定的是，當前分類化改革對此已有所體現，如《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》要求對“試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究”或者“純理論基礎研究項目”可適當調節間接費用的比例。2019年國務院的《政府工作報告》也對基礎研究項目提出要“進一步提高基礎研究項目間接經費占比，不設科目比例限制”。依此種政策導向，應加快推進科研項目預算編制的分類改革。

2.調整預算編制科目

簡化預算編制科目是科研項目預算治理改革的重點內容(見表1)，通過合并“同類項”，不僅減輕了科研人員的預算編制負擔，而且更為符合科研活動規律。不過，僅僅簡化預算編制科目，仍面臨現行預算科目無法涵蓋全部科研活動成本的難題。以勞務費為例，堅持以科研人員為本是科研經費“放管服”改革的核心之一，這首先體現在對科研人員人力資本的尊重與補償上。人力資本補償影響著科研人員行為的積極性，更關乎創新型國家建設的科研產出水平與產出質量。(25)參見薛瀾、汝鵬舒、全峰、韓菲：《中國科研人力資本補償:問題、成因與對策》，《科學學研究》2014年第9期。當前，科研項目預算支出主要是依靠“物化”的票據報銷，缺乏對科研人員人力資本投入的重視。近年來，科研經費“放管服”改革雖然明確提出“勞務費不受比例限制”，但又限定發放對象只能是“參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員”，項目負責人只能在間接費用中提取績效支出，而不能直接列支勞務費。

基于此，應進一步調整預算編制科目。首先，應結合科研規律繼續簡化預算編制科目，合并預算科目中的“同類項”。國家應借鑒地方改革經驗。例如江蘇省委省政府印發的《關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策》，將直接費用中預算科目歸并為“設備費”、“材料費/測試化驗加工費/燃料動力費”、“差旅費/會議費/國際合作與交流費”、“勞務費/專家咨詢費以及其他支出”等五類；《重慶市科技計劃項目資金管理辦法》直接將“績效支出、勞務費、專家咨詢費”三項合并為“人力資源費”。其次，應繼續破除科研經費治理的“重物輕人”現象，加大對項目負責人的人力資本補償。對此，應區分科研勞動報酬權(對應“勞務支出”)和科研產出獎勵權(對應“績效支出”)，前者是對科研人力資本的補償，后者是對科研產出狀況的激勵。(26)參見蔣悟真、郭創拓：《邁向科研自由的科研經費治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。同時，據中國科協《第四次全國科技工作者狀況調查報告》所述，科研人員對收入增長度與滿意度都普遍較低，(27)參見操秀英：《中國科協發布<第四次全國科技工作者狀況調查報告>——科研人員過得好不好數據來說話》，《科技日報》2018年10月26日，第04版。應打破項目負責人不能提取勞務費的限制?？蓞⒖己鲜　蛾P于完善省級科研項目資金管理激發創新創造活力的若干政策措施》第6項“參與項目研究的科研負責人、骨干技術人員經報主管部門備案后可開支勞務費”的規定。最后，應明確科研人力資本的補償標準，對人力資本補償予以適當限制，根據人力資本投入程度的區別，設計不同的人力資本開支上限。可借鑒《重慶市科技計劃項目資金管理辦法》第8條對人力資源費的規定，對一般科研項目、決策咨詢與管理創新研究項目以及軟件開發項目設置不同比例的列支上限。

3.理順預算負面清單

要確?？蒲行袨樨撠熑涡裕瑧贫A算編制科目的負面清單，這既可保障科研經費使用的有效性，也可在負面清單外擴大科研人員經費使用自主權，體現科研經費使用包含的“私法自治理念”。(28)王利明：《負面清單管理模式與私法自治》，《中國法學》2014年第5期。2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》提出，要“探索在有條件的科研項目中實行經費支出負面清單管理”，追蹤政策落地狀況，部分地方政府和高等院校已制定科研經費使用的負面清單，如《廣州市合作共建新型研發機構經費使用“負面清單”(2019年版)》和《大連理工大學科研經費使用負面清單》等。不足的是，這些預算負面清單僅是一種對以往禁止支出事項的簡單重申，清單之外的預算科目依然受到嚴格限制，尚未體現“法無禁止即自由”的負面清單治理理念。

對此，應進一步理順預算編制科目的負面清單制度：首先，應遵循科研規律，根據項目類型的不同，合理編列科目負面清單，預算負面清單事項既應具備明晰性和封閉性，又應定期對負面清單事項進行評估與調整；其次，明確違規使用者的法律責任，凡列入負面清單中的科目一律不能開支，為科研項目經費預算劃定“紅線”；再次，凡是負面清單之外的預算科目皆可開支，以厘定科研人員預算編制的自治空間，避免科研人員再絞盡腦汁尋列科目。

四、科研項目預算執行與驗收的改進

法治化的科研項目預算執行與驗收，是協調預算執行剛性和彈性之間矛盾的產物。長期以來，因科研項目預算執行與驗收的復雜性，產生了科研項目預算執行與驗收的許多問題。如表1所示，當前改革舉措主要是“下放預算調劑權限”、“解決‘報銷繁’問題”以及“開展經費使用‘包干制’改革”等方面，但這些改革并不徹底，仍存在許多“死角”，重點可從科研項目預算調整和科研項目經費支出的兩方面予以探討。

(一)項目經費預算調整的規范化

科研行為不確定性決定了預算調整將是預算執行的常態，但要避免預算執行的失范，實現預算調整的規范化。規范化的預算調整應具有可控性和正當性的雙重品質，它既非僵化的預算執行機制，也不是失控的預算調整機制。(29)參見胡明：《我國預算調整的規范構成及其運行模式》，《法學》2014年第11期。適應科研項目預算自治性和合規律性的品格，應允許因科研項目預算環境變化而導致的預算調整需求，即為科研人員“減負”，賦予其更大技術路線決策權。與此同時，為維系科研項目預算的剛性，預算調整絕不是對整個科研項目預算的整體顛覆，除了必須遵循“資金只能依據法律授權而且只能在法定的額度內支出”的預算準則，(30)參見經濟合作與發展組織：《比較預算》，財政部財政科學研究所譯，人民出版社2001年版，第51頁。還需要為了促進負責任的科研人員行為，形成一些必要的限制性與自治性規則。

1.劃分預算調劑的權限

下放預算調劑權限是科研經費管理“放管服”改革的亮點。梳理科研項目預算調劑的改革舉措可知，除設備費外，其余直接經費預算調劑權限皆已下放至項目依托單位。然而，在依托單位和科研人員之間，應如何劃分這些下放的預算調劑權，仍比較模糊。依托單位和科研人員之間的預算調劑權限劃分，可借鑒日本學術振興會的經驗，即在直接經費的50%以內，科研人員無需經資助主體同意就可變更使用詳細內容中的各項金額；如果直接經費各事項的金額變動超過總額的50%，則應向資助主體提交變更申請，并經其同意方可變更。(31)參見董惠江：《日本學術振興會法律制度研究》，中國社會科學出版社2015年版，第49～50頁。除此之外，還可吸收我國部分高校已試行的“浮動制”預算調劑制度，項目負責人可在項目總預算一定額度內或者一定比例范圍內自行調整預算科目，無需事先經項目依托單位審批，在項目驗收時補齊相關預算手續即可。(32)參見《東北大學縱向科研項目經費預算編制與預算調整管理辦法(試行)》第13條，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年6月8日訪問；《西北工業大學科研項目經費管理辦法(試行)》第12條，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年6月8日訪問。更徹底的改革是，在科研項目預算總額不變的情況下，“項目負責人可根據科研活動實際需要自主調整直接費用全部科目的經費支出，不受比例限制”。(33)中共江蘇省委、江蘇省人民政府：《關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策》(蘇發[2018]18號)，http://kxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/9/13/art_64899_7814977.html，2019年6月8日訪問。

2.形成預算調整的限制

科研項目預算調整之限制應包含如下幾點。一是“人員性預算”禁止調增?？蒲许椖款A算除了應適應科研規律，還應建立特殊的“防火墻”制度。如《法國預算組織法》第12條第4款規定：“任何科目流用或經費轉移，只能在預算法案規定的項目間才能進行。不能從其他支出分類向人員支出分類進行科目流用和經費轉移?！边@種科研項目預算科目調整的限制，主要是要求勞務費、專家咨詢費以及績效支出等科目不得調增。二是預算調整不能過頻。科研項目預算調整應遵循“剛性與彈性相結合”的原則，既應合規律性，也應合規范性，對科研項目預算調整次數進行必要限制。例如，《廈門大學財政科研項目經費預算調整管理辦法》第2條規定，科研項目“在整個執行周期內每年預算調整不超過一次”；《北京郵電大學中央財政科研項目經費預算調整管理暫行規定》第5條、《安徽大學財政性財政科研項目經費管理暫行辦法》第17條也有類似規定。

3.推進預算調整的自治

為充分保障科研經費使用自主權的落地，應重點推進科研項目預算調整的自治，即應強化科研人員對科研事務的自治，實行科研人員“自我管理、自我監督、自我服務”的新型科研項目預算執行制度。從他律到自律，是預算調整模式的變革，它預示著“私人自治優先”，凡是科研人員能夠獨立承擔的事務，項目依托單位應任由科研人員自己承擔。如果科研人員無法獨立承擔，則由項目依托單位提供輔助，此即體現給付行政中的輔助性原則。如果能充分利用輔助性原則，它將為型塑依托單位與科研人員之間的關系扮演重要角色。對此，國家應建立科研項目日志管理制度，并借鑒地方經驗。如廣東省財政廳、審計廳聯合發布的《關于省級財政科研項目資金的管理監督辦法》第7條規定：“建立并落實科研項目日志管理制度，據實記錄科研項目研究方向和技術路線調整、研究團隊人員變動、預算調整、資金使用、設備和耗材使用情況等內容，真實反映科研項目研究過程及資金開支情況?！?/p>

(二)項目經費支出機制的合理化

規范經費支出行為、完善經費報銷控制是科研項目經費使用安全、規范、負責任的重要保證。當前，我國科研項目經費的支出管理主要是要求形式上、程序上符合相關財政管理規定，導致科研項目經費支出存在政策規定嚴、操作程序多、財務責任重、科研誠信低等問題。(34)參見管明軍：《從源頭治理科研經費報銷難》，《中國社會科學報》2018年12月25日，第005期。繁瑣的經費支出程序，不但耗費了科研人員寶貴的時間與精力，而且體現出對科研人員極大的不信任。為切實解決科研項目經費支出難的問題，建立合乎科研規律的經費支出制度，國務院、科技部、財政部等相繼發布一系列旨在解決經費支出與報銷難的政策文件。(35)參見《科技部辦公廳、財政部辦公廳關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》(國科辦資[2018]122號)、《教育部辦公廳關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》(教財廳函[2019]8號)。然而，剖析科研項目經費支出難問題，表象是規范性、程序性的不足，實質是體制性、深層性的障礙。

1.更新科研經費支出模式

擴大科研人員的經費使用自主權，終須落在科研經費支出機制上。完善科研經費支出機制，不能局限于對科研項目經費報銷流程的簡化，而應反思傳統科研經費支出模式的缺陷。當前科研經費預算支出采取“實報實銷”的方式，它是在管理能力有限、成本難以精算、信用建設落后的條件下采取的一種票據化管控模式，其特點是安全有余、補償不足、效率較低。它既難以激發科研創新活力，又不足以彌補全部科研成本。因此，需要建立合乎科研規律的經費支出模式。2019年國務院《政府工作報告》提出“開展項目經費使用‘包干制’改革試點，由科研團隊自主決定使用”?！鞍芍啤奔仁且环N信任，也是一份尊重，意味著從管控模式向激勵模式的轉化。對于科研人員，責權利相統一下的“包干制”，將大大提升科研行為的負責任性和效率性。對于財務機關和部門，也有助于擺脫“層層設批、人人存疑、票票必審、違規難罰”的困境，形成“責任自擔、信任為先、科學抽樣、違規必究”的新風氣。(36)參見韓鳳芹、史衛：《解決“錢不夠發、錢不好花、錢不管用”的問題——“包干制”要尊重科研規律》，《北京日報》2019年4月8日，第016版。

2.強化依托單位主體責任

項目依托單位在科研項目預算執行中承擔多重角色，包括項目經費支出的管理者、監督者、服務者等。當前項目依托單位較為忽視其應承擔的服務者職能。為此，應強化項目依托單位的服務意識和主體責任，建立項目依托單位的責任擔當機制?！吨泄步逃奎h組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》要求，“除國家和項目主管部門有明確具體規定外，各高校根據黨中央、國務院有關文件精神制定的相關管理辦法，可作為預算編制、經費管理、審計檢查、財務驗收、評估評審、巡視督查以及紀律檢查等工作的重要依據”，但這些改革政策，因不同性質的管理機構之間缺乏統籌協調和中介橋梁，在缺乏頂層設計的情況下，項目依托單位難以將其充分落實到位。這種整體設計不完善與配套跟不上，加之巡視、審計、紀檢、監察等力度加大，項目依托單位更難將其予以落實，從而加大了科研項目經費支出的難度。(37)參見榮凌：《實現維護紀律嚴肅性和調動科研人員積極性有機結合》，《中國紀檢監察報》2017年4月12日，第8版。對此，應激勵項目依托單位敢于擔當責任，打破傳統制度的束縛，將政策落實到位，寬容對待突破現行經費支出制度但有利于科研創新的預算管理行為。

3.升級財務驗收與技術驗收

科研項目驗收是科研項目預算管理的終點，包括財務驗收和技術驗收，前者側重經費管理和使用方面，以預算執行合規性為評價基礎；后者關注科研項目任務完成情況，以科研項目合同具體履行為評價重心。針對財務驗收與技術驗收“兩張皮”現象，科研經費管理“放管服”改革提出“合并財務驗收和技術驗收”，審慎而言，合并驗收不是流程上簡單地“二合一”，而應進行整體性升級再造。一方面，因科研活動的不確定性，許多科研活動難以按研究計劃行事，相應地會造成科研項目預算執行的偏離，如果過于強調財務驗收的合規性，將對科研人員潛心科研和自由探索產生反向束縛。對此，合并財務驗收與技術驗收，應強調科研人員、財務人員、審計人員之間溝通與理解，加強黨紀、政紀、法律、征信等體系之間的協同與配合。對待預算執行“偏離”行為，應保持寬容審慎態度，要像最高人民檢察院《關于充分發揮檢察職能律法保障和促進科技創新的意見》所規定的那樣，厘清“為科技創新而突破現有制度與貪污、挪用財政科研項目經費的界限”；要像《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》所規定的那樣，“合理區分改革創新、探索性試驗、推動發展的無意過失與明知故犯、失職瀆職、謀取私利等違法違紀行為”。另一方面，解決財務驗收與技術驗收“兩張皮”問題，不應理解為形式上簡單的流程合并，而應打造實質性綜合績效評價，其包括預算規范、合同履行、產出效益、科研誠信等多個方面?？蒲许椖靠冃гu價指標體系之設計，不應過于注重傳統規范性評價，而應重點突出創新性評價，并充分尊重不同類型科研活動規律，予以區別性設計。

五、結 論

“決不應要求科學家一板一眼、分毫不差地按照他們自己制訂的研究計劃行事，而應容許他們根據發展的需要對計劃修改變動?！?38)[澳]W·I·B·貝弗里奇：《科學研究的藝術》，陳捷譯，北岳文藝出版社2015年版，第141頁。恰如貝弗里奇之言，科研項目預算治理改革必須尊重科研本質屬性，符合科研活動規律，回歸激發科研人員創新創造性的軌道?？蒲许椖款A算治理絕非簡單的預算管理問題，也不單純是一種科研管理問題，而是跨越在宏觀與微觀之間、事實與規范之間的跨學科問題。當前的科研項目預算改革不能有效化解因預算本質屬性與科研本質屬性的內在沖突而導致的首尾不能相顧的問題，這種不徹底的改革對當前的科研項目預算體制的深層結構觸動有限，也難以打破傳統科研項目預算管理中遺留的僵化思維。為此，筆者于本文中重點從法學研究視角審視了科研項目預算的法律屬性。通過對科研項目預算雙重特質的重點分析和解讀，不難發現，科研項目預算改革的法治化進程是個極為復雜的系統工程。要大力變革傳統的科研項目預算管制模式，恐怕還需要科研項目預算體系中涉及的科技管理體制、預算管理體制以及科研經費立法的配套性完善。也就是說，科研項目預算治理能力的真正提升，除了受科研項目預算制度中科研自由認知程度的影響外(科研自由應當是被認識和正確利用的科研規律)，(39)“權利是被社會認可的自由，自由是被認識和正確利用的必然(規律)?！眹来嫔骸丁靶聶嗬钡姆ㄕ軐W思考》，《江漢學術》2019年第3期。更重要的還在于運用法治思維與法治方式推進整個科研經費管理體制機制改革的深化。